Rettigheder som et problem

Rigtigt mange nye rettigheder til alle. Det kan vel kun være en god ting? Charteret om grundlæggende rettigheder bliver forfatningens anden del.

Af Staffan Dahllöf
12. september 2003

Fra retten til liv over frihed til kunst og videnskab til retten at gøre brug af en gratis arbejdsformidlingstjeneste.

Charteret om grundlæggende rettigheder indeholder 54 kapitler med næsten lige så mange løfter om, hvad vi som unionsborgere kan forvente os af tilværelsen.

Det er vanskeligt at være uenig med de høje mål.

Men problemerne opstår ved fortolkningen af, hvordan løfterne skal udmøntes i det virkelige liv og de politiske konsekvenser.

Her er der to vidt forskellige måder at anskue Charteret på.

En anskuelse, som tidlig blev populær blandt danske EU-politikere, går ud på, at Charteret egentlig ikke medfører noget nyt, selvom teksten er langt mere udtømmende, hvad angår borgernes rettigheder end for eksempel den danske grundlov.

Sociale rettigheder
Charteret skal i følge denne restriktive fortolkning mest læses som en hensigtserklæring. Det vil derfor ikke kunne bruges af lønmodtagere, som føler sig snydt for barselsorlov og som har fået øje på artikel II-34, hvor der blandt andet står, at Unionen anerkender og respekterer retten til adgang til sociale sikringsydelser og sociale tjenester, f.eks. i tilfælde af graviditet og barsel.

Formuleringen 'Ingen må pålægges at udføre tvangs- eller pligtarbejde' (fra artikel II-5) vil heller ikke kunne bruges mod eksempelvis forskellige kommunale aktiveringsordninger.

Med national hensyn
To forhold taler for denne restriktive fortolkning af Charteret.

Det ene er, at mange af de opremsede rettigheder er forsynede med opblødende formuleringer, såsom at rettighederne skal fortolkes 'efter de bestemmelser, der er fastsat ved EU-lovgivningen og medlemsstaternes lovgivning og praksis'.

Det andet forhold er Charterets artikel II-51 og II-52, en slags brugsvejledning til hvordan det hele skal forstås.

Der står blandt andet, at bestemmelserne er 'rettet mod Unionens institutioner', at charteret ikke udvider EU-retten, og at der tages 'fuld hensyn' til nationale love og national praksis.

Overordnet Strasbourg
Hvis denne restriktive fortolkning af Charteret var uomtvisteligt, så ville denne tekst kunne slutte her med konstateringen, at det hele nok kun er til pynt.

Men der er også andre måder at læse Charteret på.

• Domstolen (i dag EF-domstolen) får langt større områder at dække, end hvad der omfattes af den gældende traktat.
• Sociale rettigheder vil kunne medføre, at Domstolen bliver sidste fortolkningsinstans i sager, som i dag reguleres af det danske arbejdsmarkedets aftalesystem.
• Selv om Charteret er rettet til EU´s institutioner, vil det også gælde for nationale myndigheder, som udøver kompetence på EU´s vegne.
• Ifølge artikel II-52.3 vil EU-retten kunne yde en 'mere omfattende beskyttelse' end den Europæiske Menneskeretskonvention, som fortolkes af Europadomstolen i Strasbourg, der ikke er en EU-institution. EU´s domstol i Luxembourg vil kunne opfattes som overordnet domstolen i Strasbourg.
  
  

Grundloven til side
En fortolkning i retning af, at Charteret reelt medfører noget nyt, kan også forsvares med, at teksten skrives ind i den foreslåede forfatning på linje med andre bestemmelser.

Hvis det ikke skulle få nogen praktisk betydning, er det vanskeligt at se, hvorfor den øvelse i det hele taget finder sted.

Men hvad så med de nationale domstole og borgernes rettigheder, som de udtrykkes eksempelvis i den danske grundlov?

Blandt retslærde lyder det til at være en slags enighed om, at den danske grundlov med tiden vil blive stillet til side.

Forskellen i holdningerne går mest på, hvor dramatisk og/eller ønskeligt det vil være.

Labyrint med udgang?
Henning Koch, professor i forfatningsret ved universitetet i København, udtalte i februar sidste år til det ny NOTAT:

»Vi må have en grundlovsændring, hvis dette skal have en mening. Ellers får vi et juridisk helvede, en labyrint uden udgange. Man kan ikke forestille sig den danske grundlov og en Unionsforfatning som konkurrerende modeller. Det vil blive et fuldstændigt mareridt.«

Men i en senere analyse til DR Nyheder Online lægger Henning Koch vægt på artikel II-51, hvor der står, at grundrettighederne kun kan håndhæves under overholdelse af grænserne for de beføjelser, som tildeles unionen i andre dele af forfatningen, altså at der stadig er national snor i Unionen.

Til dommerne fra politikerne
Professor i retsvidenskab og medlem af EU-parlamentet for Folkebevægelsen mod EU, Ole Krarup, ser Charterets regulering af danske myndigheder som et eksempel på den kommende konflikt mellem EU-forfatningen og den danske grundlov. Krarup er i sidste ende parat til at prøve forholdet mellem forfatning og grundlov ved en domstol.

Jens Peter Christensen, professor i offentlig ret ved universitetet i Århus, sagde i forbindelse med en konference i Folketinget i foråret:

»Man vil kunne sige, at de forskellige rettighedskataloger (EU´s Charter og Grundloven – red.) supplerer hinanden. Men det bliver så lagt ud til den enkelte dommer at beslutte, hvad man skal henholde sig til. De beføjelser til dommerne tages fra politikerne.«

Charterets to brugsvejledninger:

'Artikel II-51: Anvendelsesområde

1. Bestemmelserne i dette charter er rettet til Unionens institutioner, organer og agenturer under iagttagelse af nærhedsprincippet samt til medlemsstaterne, dog kun når de gennemfører EU-retten. De respekterer derfor rettighederne, overholder principperne og fremmer anvendelsen heraf i overensstemmelse med deres respektive kompetencer og under overholdelse af grænserne for de kompetencer, der er tildelt Unionen i andre dele af forfatningen.

 

2. Dette charter udvider ikke anvendelsesområdet for EU-retten ud over Unionens kompetencer og skaber ingen nye kompetencer eller nye opgaver for Unionen og ændrer ikke de kompetencer og opgaver, der er fastlagt i andre dele af forfatningen.

Artikel II-52: Rækkevidde og fortolkning af rettigheder og principper

1. Enhver begrænsning i udøvelsen af de rettigheder og friheder, der anerkendes ved dette charter, skal være fastlagt i lovgivningen og skal respektere disse rettigheders og friheders væsentligste indhold. Under iagttagelse af proportionalitetsprincippet kan der kun indføres begrænsninger, såfremt disse er nødvendige og faktisk svarer til mål af almen interesse, der er anerkendt af Unionen, eller et behov for beskyttelse af andres rettigheder og friheder.

2. De rettigheder, der anerkendes i dette charter, og for hvilke der er fastlagt bestemmelser i andre dele af forfatningen, udøves på de betingelser og med de begrænsninger, der er fastlagt i disse relevante dele.

3. I det omfang dette charter indeholder rettigheder svarende til dem, der er sikret ved den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, har de samme betydning og omfang som i konventionen. Denne bestemmelse er ikke til hinder for, at EU-retten kan yde en mere omfattende beskyttelse.

4. I det omfang dette charter anerkender grundlæggende rettigheder, således som de følger af medlemsstaternes fælles forfatningsmæssige traditioner, skal disse rettigheder fortolkes i harmoni med disse traditioner.

5. De bestemmelser i dette charter, der indeholder principper, kan gennemføres ved retsakter og gennemførelsesretsakter vedtaget af Unionens institutioner og organer og ved retsakter vedtaget af medlemsstaterne, når de gennemfører EU-ret, under udøvelse af deres respektive kompetencer. De kan kun påberåbes over for en domstol i forbindelse med fortolkning af sådanne retsakter og kontrol af disses lovmedholdelighed.

6. Der tages fuldt hensyn til nationale love og national praksis som angivet i dette charter.'

http://european-convention.eu.int/docs/Treaty/cv00850.da03.pdf