NOTAT er lukket som medie. Alle aktiviteter er flyttet over i Demokrati i Europa Oplysningsforbundet (DEO), hvor vi viderefører arbejdet med kritisk folkeoplysning og journalistik om EU, demokrati og Europa.
Teksten er siden opdateret bl.a. i forbindelse med justeringerne af artikelnumrene i forfatningen. Den version NOTAT her publicerer, indeholder for det første gang en gennemgang af de politikområder, hvor EU-forfatningen vil føre til ændringer af beslutningsprocesserne, og hvordan det kan ses i de enkelte artikler.
Disse ændringer er helt centrale for den politiske aftale mellem regeringen og de tre oppositionspartier Socialdemokraterne, Radikale Venstre og SF.
Teksten indeholder ingen politisk stillingtagen til forfatningen. Den er alene en faktuel beskrivelse af dens form og indhold.
Hertil kommer 382 sider med protokoller plus 121 sider med erklæringer. Forfatningens protokoller er juridisk bindende for hele EU, mens forfatningens erklæringer er forklaringer - ofte fra enkeltlande - om, hvordan de forstår emner i forfatningen.
Indrykkede afsnit i teksten markerer supplerende oplysninger som ikke nødvendigvis kan ses i selve forfatningen.
Nummereringen af de forskellige artikler blev lavet om af formandskabet og ministerrådets generalsekretariat i august i år. Det skete i forbindelse med en redigering af indholdet og overgang til en sammenhængende nummerering af artiklerne fordelt på forfatningens fire dele.
Det indebærer for eksempel, at den omdiskuterede artikel om forfatningens forrang, som blev kendt som nummer I-10, nu kan genfindes som artikel I-6.
Teksten kan også ses på internetavisen www.EUobserver.dk
Del I: Forfatningsdelen med Unionens værdier, mål, grundlæggende friheder, institutionerne, regler for kvalificeret flertal mv. I alt 60 artikler, der beskriver de overordnede regler for Unionen. Herunder en præcisering af Unionens symboler: Flaget er blåt med 12 gyldne stjerner, EU-hymnen er Beethovens 9. symfoni 'Ode til glæden', Unionens mønt er euro og 9. maj er Europa-dag.
Del II: Charteret om grundlæggende rettigheder, der blev skrevet i forbindelse med Nice-traktaten fra 2000. Dengang fik det kun status som et politisk dokument, der ikke var juridisk bindende for medlemslandene. Det bliver det nu.
Del III: Beskriver Unionens politikker på de forskellige områder (politisamarbejdet, industri, kultur, den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik osv.) Lovgivningsproceduren (mellem Ministerrådet og EU-parlamentet), brugen af kvalificeret flertal mv.
Del IV: Afsluttende bestemmelser om ophævelsen af de tidligere traktater at alle medlemsstater skal ratificere forfatningen før den træder i kraft, regler for ændring af forfatningen at forfatningen gælder for ubestemt tid mv.
Efter næsten to år og fire måneders forhandlinger i først EU-konventet og siden direkte mellem landene enedes EU's stats- og regeringschefer fredag den 18.06.04 i Bruxelles om den endelige tekst til en forfatning for EU. Hovedpunkterne i forfatningen ser således ud:
I artiklens stykke 3 præciseres det at 'Unionen arbejder for en bæredygtig udvikling i Europa baseret på en afbalanceret økonomisk vækst og prisstabilitet, en social markedsøkonomi med høj konkurrenceevne, hvor der tilstræbes fuld beskæftigelse og sociale fremskridt, og et højt niveau for beskyttelse og forbedring af miljøkvaliteten. Den fremmer videnskabelige og teknologiske fremskridt.
Den bekæmper social udstødelse og forskelsbehandling og fremmer social retfærdighed og beskyttelse, ligestilling mellem kvinder og mænd, solidaritet mellem generationerne og beskyttelse af børns rettigheder.'(I-3) Kravet om prisstabilitet blev indføjet forholdsvis sent af regeringskonferencen, og tilføjelsen viser at de økonomiske 'strammer-lande' igen er gået af med sejren, ligesom de gjorde det med euroen. Fuld beskræftigelse er alene noget, der tilstræbes.
'Unionen sikrer at der på dens ommåde er fri bevægelighed for personer, tjenesteydelser, varer og kapital samt etableringsfrihed i overensstemmelse med forfatningen.' (I-4.1)
'Enhver forskelsbehandling på grundlag af nationalitet er forbudt inden for forfatningens anvendelsesområde, dog med forbehold af dens særlige bestemmelser.' (I-4.2)
Den fulde ordlyd i artikel 6 stykke 1 er: 'Forfatningen og den ret, der vedtages af Unionens institutioner under udøvelsen af de beføjelser, der er tildelt denne, har forrang frem for medlemsstaternes ret.'
Hvilket indebærer at når Unionen har fastsat love og regler på et område, så er det EU-retten, der gælder. Der indføjes dog en 'beroligende' erklæring i forfatningen, der siger at indholdet i artikel I-6 afspejler de eksisterende forhold for EU-domstolen.
Unionens hymne er hentet fra 'Ode til Glæden' i Ludwig van Beethovens niende symfoni.
Unionens motto er: 'Forenet i mangfoldighed'.
Unionens mønt er euroen.
Europa-dagen fejres den 9. maj overalt i Unionen.
Forklaringerne blev udarbejdet af præsidiet for det konvent, som forberedte Charteret i 2000, og blev senere ajourført af præsidiet for Fremtidskonventet.
Disse forklaringer kan opfattes som en læsevejledning men også som en opblødning af Charterets bindende og i nogle tilfælde meget kortfattede tekst, f.eks. 'Ethvert menneske har ret til livet.' (II. 2)
Unionen har enekompetence på følgende områder:
- Toldunionen.
- Konkurrencereglerne for det indre marked.
- Den monetære politik for de medlemsstater, der har indfør euroen.
- Bevarelsen af havets biologiske ressourcer inden for rammerne af den fælles fiskeripolitik. Hvilket betyder at det er EU og kun EU, der fastsætter fiskekvoter mv. for at sikre bestandene.
- Den fælles handelspolitik. 2. Unionen har ligeledes enekompetence til at indgå internationale aftaler, når indgåelsen har hjemmel i en lovgivningsmæssig EU-retsakt, eller når den er nødvendig for at give Unionen mulighed for at udøve sin kompetence på internt plan, eller for så vidt den kan berøre fælles regler eller ændre deres rækkevidde.
Der er delt kompetence på:
- Det indre marked.
- Social- og arbejdsmarkedspolitik.
- 0konomisk, social og territorial samhørighed.
- Landbrug og fiskeri, undtagen bevarelse af havets biologiske ressourcer (hvor Unionen har enekompetence, se ovenfor).
- Miljø.
- Forbrugerbeskyttelse.
- Transport
- Transeuropæiske net.
- Energi.
- Området med frihed, sikkerhed og retfærdighed.
- Fælles sikkerhedsproblemer på folkesundhedsområdet.
Herudover kan Unionen gennemføre 'understøttende koordinerende eller supplerende tiltag' indenfor beskyttelse og forbedring af menneskers sundhed, industri, kultur, turisme, uddannelse, ungdom, sport og erhvervsuddannelse, civilbeskyttelse og administrativt samarbejde. (I-17)
Unionen kan med andre ord gå ind på stort set alle områder, hvis viljen er tilstede. Nærhedsprincippet er godt nok også en del af forfatningen (I-11), men gnistrende klar er grænserne ikke trukket op.
Ordlyden af artikel I-11.3 er: 'I medfør af nærhedsprincippet handler Unionen på de områder, der ikke hører ind under dens enekompetence, kun hvis og i det omfang målene for den påtænkte handling ikke i tilstrækkelig grad kan opfyldes af medlemsstaterne på centralt, regionalt eller lokalt plan, men på grund af den påtænkte handlings omfang eller virkninger bedre kan nås på EU-plan.'
Hvordan måles f.eks. 'ikke i tilstrækkelig grad'.
Samordningen gælder også landenes beskæftigelsespolitikker, mens Unionen kan gå videre og samordne social- og arbejdsmarkedspolitikkerne. (I-15) Ideen er at få Unionens 25 lande til at virke som ‚n stor økonomi, så væksten ikke buldrer afsted i f.eks. Irland, mens der er stagnation i f.eks. Tyskland. Det er især afgørende for euro-landene med en sådan samordning, fordi Den Europæiske Centralbank, der styrer rente- og valutapolitikken, kun kan fastsætte ‚n rente. Er landene i mange år ude af fase, kan det true euroen.
EU-konventets oprindelige udkast til samordning var en smule strammere end det endelige resultat.
F.eks. hed det i artikel I.11.3 at 'Unionen har kompetence til at fremme og sikre samordning af medlemsstaternes økonomiske politikker og beskæftigelsespolitikker.' I den endelige forfatningstekst er der indføjet at det navnlig er de overordnede retningslinier for denne samordning, som Rådet vedtager foranstaltninger om.
Der kan f.eks. besluttes med flertal i forbindelse med aktioner eller holdninger, hvor stats- og regeringscheferne i forvejen har truffet beslutninger om EU's 'strategiske interesser og mål'.
Flertal i forbindelse med forslag fra den ny udenrigsminister, som stats- og regeringscheferne har bedt han/hende om at fremlægge.
Flertal når det drejer sig om iværksættelse af en tidligere besluttet aktion eller holdning.
Flertal når der skal udpeges en repræsentant i forbindelse med f.eks. et konfliktområde.
Halv nødbremse: Et land kan prøve at standse en flertalsafgørelse. Sagen bliver dog kun løftet op til højeste niveau, hvis der er kvalificeret flertal derfor.
(En 'nødbremse' er at et eller flere lande kan sende en afgørelse - der skal besluttes med flertal - videre til EU's højeste myndighed, Det Europæiske Råd. Her træffer stats- og regeringscheferne så beslutning med enstemmighed.)
Et af de nye mål er en gradvis udformning af en fælles forsvarspolitik som 'vil føre til' et fælles forsvar, efter en beslutning - med enstemmighed - i Det Europæiske Råd (stats- og regeringscheferne) (I-41.2).
De gældende traktater siger at en gradvis udformning af en forsvarspolitik 'vil kunne føre' til et fælles forsvar.
Forfatningen lægger også op til at de, som vil, kan gå foran ved at 'permanent struktureret samarbejde inden for rammerne af Unionen.' (I-41.6). Dette samarbejde præciseres i artikel III-312.
Betingelsen for at deltage i fortroppen er viljen og evnen defineret i en protokol om deltagelse i det ny våbenagentur. Evnen indebærer at et land, senest i 2007, på mellem 5-30 dage kan stille med kampenheder for en periode på 30 dage, der kan forlænges til mindst 120 dage.
Et sådant forstærket samarbejde etableres med kvalificeret flertal.
Uanset om et medlemsland deltager i det forstærkede militære samarbejde eller ej, så forpligter det sig til at forbedre sin militære kapacitet (I-41.3). Forpligtelsen gælder altså for alle. Et tilsvarende krav eksisterer ikke i den gældende traktat.
Hvis en medlemsstat udsættes for et væbnet angreb, er de andre stater forpligtede til at komme landet til undsættelse (I-41.7), hvilket dog ikke 'berører ikke den særlige karakter af visse medlemsstaters sikkerheds- og forsvarspolitik' (de neutrale og/eller alliancefrie lande Irland, 0strig, Sverige og Finland). \par
For NATO-medlemmer skal forpligtelserne være i overensstemmelse med NATO-medlemskabet.
Oprindeligt var forpligtelsen kun møntet på de lande, som indgår i et forstærket samarbejde, men er altså blevet udvidet til at gælde for alle.
Unionen skal også tage alle midler i brug, hvis en medlemsstat udsættes for et terrorangreb, en naturkatastrofe eller en menneskeskabt katastrofe (I-43). Hvis der skal bruges militære midler skal en beslutning træffes med enstemmighed.
Det enkelte medlemsland afgør selv hvilke midler, man vil bruge (erklæring for at berolige de neutrale og/eller alliancefrie medlemslande).
Denne såkaldte solidaritetsklausul fik status som en politisk forpligtelse på forårstopmødet i marts 2004, selv om forfatningen ikke var færdigforhandlet på det tidspunkt.
Antallet af medlemmer fastsættes til 750. Det mindste antal et land kan have, sættes til seks, det højeste til 96. Bortset fra yderpunkterne er den endelige fordeling mellem landene ikke på plads.
Formanden for Det Europæiske Råd vælges med kvalificeret flertal for 2,5 år, og han/hun kan genvælges én gang. Fem år er altså det maksimale den samme person kan beklæde denne post. Formanden kan ikke samtidig beklæde et nationalt mandat.
Formandens opgave er at forberede og lede Det Europæiske Råd (det er altså ikke længere stats- eller regeringschefen fra det land, der har formandskabet), ligesom han/hun skal repræsentere Unionen på den internationale scene. Dog uden at denne repræsentation 'berører EU-udenrigsministerens kompetencer.' (I-22).
Det vil fortsat være sådan at EU-parlamentet kan fyre Kommissionen - men kun hele Kommissionen. Det sker, hvis EU-parlamentet vedtager et mistillidsvotum. Også udenrigsministeren må i dette tilfælde nedlægge sit hverv i Kommissionen. (I-26)
Udenrigsministerrådet udformer EU's udenrigspolitik i overensstemmelse med den strategi, som Det Europæiske Råd har fastlagt, ligesom Undenrigsministerrådet skal sikre at Unionens aktioner er konsistente.
Der er også en regel om at antallet af medlemslande, der støtter en EU-lov skal være mindst 15. Denne regel gør det en smule vanskelige at samle et kvalificeret flertal for en EU-lov indtil antallet af medlemslande kommer op på 27. Herefter er reglen ligegyldig, fordi 55 procent af 27 lande er 14,85 lande (55 procent af 25 lande er 13,75 lande).
De nye regler gælder fra 2009. Det var striden om stemmereglerne, og dermed den reelle magt i Ministerrådet, der var den primære årsag til at forhandlingerne brød sammen på topmødet i december 2003, da Spanien og Polen blankt afviste forslaget konventets forslag om 'dobbelt flertal'. De to lande ville hellere bevare stemmereglerne fra Nice-traktaten, der gav små og mindre lande relativt større indflydelse.
Nu bliver befolkningstallet bestemmende for, hvor stor indflydelse et land har i Ministerrådet. Reglen om at der skal mindst fire lande til at blokere for en beslutning er sat ind for at forhindre at tre store lande, kan blokere. Tre store lande kan nemlig alene stille med den nødvendige, blokerende befolkningsandel på 35 procent.
Fra denne hovedregel er der undtagelser på en række politisk følsomme områder, hvilket primært indebærer at der skal være enstemmighed. Nogle af undtagelserne er udformet som 'nødbremser', hvilket vil sige at et eller flere lande kan kræve en afgørelse, der skal besluttes med flertal, flyttet til EU's højeste myndighed, Det Europæiske Råd, hvor stats- og regeringscheferne så træffer beslutning med enstemmighed.
Afvigelser fra hovedprincippet om flertalsafgørelser, herunder muligheden for at bruge 'nødbremsen', reguleres på følgende områder:
Nødbremse: Et land kan anmode om at en konkret beslutning træffes af stats- og regeringscheferne med enstemmighed. De skal så afgøre sagen indenfor en frist på fire måneder (III-136.2).
Også enstemmighed ved godkendelse af et enkelt lands restriktive skatteregler overfor tredjeland, hvis ikke Kommissionen indenfor tre måneder har godkendt den pågældende skatteregel (III-158.4)
Undtagelse (artikel III-173): Hvis der er tale om love, der vedrører medlemslandenes eksisterende lovgivning om det indre marked, kræves enstemmighed.
Men enstemmighed ved fastsættelse af sprogkravene i beviserne.
I den gældende traktat (artikel 161 EF) skal overgangen fra enstemmighed til flertal ske den 1. januar 2007, såfremt der på det tidspunkt er enighed om den flerårige finansramme (langtidsbudgettet).
Undtagelse: Artikel berører ikke medlemsstaternes ret til at fastlægge antallet af tredjelandsstatsborgere fra tredjelande, der rejser ind i de enkelte lande for at søge et arbejde som lønmodtagere eller selvstændig erhvervsdrivende. (III-267.5)
Nødbremse: Hvis et medlemsland protesterer mod en bestemt beslutning, henvises landet til Det Europæiske Råd (stats- og regeringschefernes topmøder), som kan bede om et nyt forslag indenfor fire måneder.
Sidespor: Hvis der ikke opnås enighed indenfor et år, vil en tredjedel af medlemslande kunne gå videre i et forstærket samarbejde.
Nødbremse: Hvis et medlemsland protesterer mod en bestemt beslutning, forelægges loven Det Europæiske Råd (topmøderne), som kan bede om et nyt forslag indenfor fire måneder.
Sidespor: Hvis der ikke opnås enighed indenfor et år, vil en tredjedel af medlemslande kunne gå videre i et forstærket samarbejde.
Stats- og regeringscheferne (topmødet) kan beslutte at udvide anklagemyndighedens beføjelser til andre områder (III-274.4).
Eurojust og Europol er samarbejdsorganer for medlemslandenes nationale anklage- og politimyndigheder.
Der skal være enstemmighed, når Ministerrådet træffer europæiske afgørelser, men et land kan afstå fra at stemme uden at blokere beslutningen for de andre. Hvis en tredjedel af landene som repræsenterer en tredjedel af befolkningen afstår, falder beslutningen (III-300.1).
Undtagelse:
– flertal i forbindelse med aktioner eller holdninger, hvor stats- og regeringscheferne i forvejen har truffet beslutninger om EU's 'strategiske interesser og mål'
– flertal i forbindelse med forslag fra den ny udenrigsminister, når forslagene kommer efter en specifik anmodning fra stats- og regeringscheferne.
– flertal når det drejer sig om iværksættelse af en tidligere besluttet aktion eller holdning.
– flertal når der skal udpeges en repræsentant i forbindelse med f.eks. et konfliktområde.
Halv nødbremse: Et land kan prøve at standse en flertalsafgørelse, men sagen bliver kun løftet op til højeste niveau (stats- og regeringscheferne), hvis der er kvalificeret flertal derfor (III-300.2). Mulig udvidelse: Stats- og regeringscheferne kan beslutte at flere områder kommer til at omfattes af flertalsbeslutninger (III-300.3)
Begrænsning: Flertalsafgørelser kan ikke indføres for afgørelser, der har indvirkning på militær- og forsvarsområdet (III-300.4).
Undtagelse: Enstemmighed når de drejer sig om forhandling og indgåelse af aftaler indenfor handel med tjenesteydelser og handelsrelaterede aspekter af intellektuel ejendomsret samt direkte udenlandske investeringer, hvis aftalen omfatter bestemmelser, hvor der kræves enstemmighed for vedtagelse af interne regler.
Ligeledes kan enstemmighed være under visse betingelser være et krav, når det gælder handelsaftaler om kultur og radio/tv-programmer, sociale tjenester, undervisning og sundhed (III-315.4).
Undtagelsen: Enstemmighed når aftalen vedrører et område, hvor der kræves enstemmighed ved vedtagelse af en EU-retsakt, associeringsaftaler og aftaler med stater, der er kandidater til medlemskab af Unionen (III-325.8).
Der kræves også enstemmighed ved aftaler om et valutakurssamarbejde (valutakurssystem) mellem euroen og tredjelandsvalutaer (III-326.1)
Kravet om enstemmighed kan fraviges efter en enstemmig beslutning blandt de lande, der deltager i det forstærkede samarbejde. Det gælder dog ikke for afgørelser, der har indvirkning på militær- eller forsvarsområdet (I-44.3 og III-422).
Stats- og regeringscheferne får også mulighed for at ændre på den del af forfatningen, som omhandler forskellige politikområder i del III, bl.a. social- og arbejdmarkedspolitik, landbrug, fiskeri og miljø (Forenklet revisionsprocedure for Unionens interne politikker og foranstaltninger (IV-445).
Forudsætningen er også her at stats- og regeringscheferne alle er enige (hvert land kan blokere), ligesom ændringerne ikke må udvide EU's kompetence, udover hvad forfatningen tillader.
Medlemslandene skal godkende alle ændringer i overensstemmelse med de forfatningsmæssige krav, inden de træder i kraft. (IV-445.2)
Fremmedordet for dette er 'passerelle' (gangbro på dansk), og perspektivet er at EU-systemet selv kan foretage ændringer i forfatningen, hvorved man undgår de besværlige ratificeringer i medlemslandene.
1) En flerårig budgetramme, der fastlægger de årlige lofter for hvor store udgifterne må være indenfor hvert område. Det er Ministerrådet, der fastsætter denne ramme - efter EU-parlamentet har givet sin godkendelse med et flertal af sine medlemmer. Den første flerårige budgetramme efter forfatningen er trådt i kraft vedtages med enstemmighed, men herefter kan stats- og regeringscheferne - enstemmigt - beslutte at budgetrammen skal vedtages med kvalificeret flertal (den såkaldt passerelle). (I-55)
2) Det årlige budget. Indviklet procedure for vedtagelse af det årlige budget, hvor både Ministerrådet og EU-parlamentet kan blokere. Vedtages budgettet ikke, forlænges sidste år budget med en tolvtedel pr. måned. (I-56)