NOTAT er lukket som medie. Alle aktiviteter er flyttet over i Demokrati i Europa Oplysningsforbundet (DEO), hvor vi viderefører arbejdet med kritisk folkeoplysning og journalistik om EU, demokrati og Europa.
Uden tvivl: Den europæiske Union står ved en milepæl. Efter nederlaget for forfatningstraktaten ved folkeafstemningerne i Frankrig og Holland er det tvingende nødvendigt at tage grundigt bestik af situationen og derefter danne pejlemærker for hvordan det kan gå videre med den europæiske integration.
Tysklands formandskab giver anledning til at føre denne diskussion. Her hjælper de skønmalende taler over Europa, som de igen og igen høres fra alle politiske lejre, os ikke videre.
Folkene er blevet usikre, og de er tiltagende tilbageholdende og skeptiske over for EU, fordi de ikke længere kan gennemskue integrationsprocessen, fordi en følelse af en stadigt stærkere centralisering sniger sig ind, og fordi de ikke længere kan tyde hvem der egentlig er ansvarlig for hvilken politik. Disse bekymringer skal man tage meget alvorligt, al den stund de ikke er grebet ud af luften.
Europæisk og dele af tysk politik ønsker at forfatningstraktaten for EU, trods nederlag i Frankrig og Holland, alligevel træder i kraft. Særligt vil de redde den del som nyordner beføjelserne til institutionerne og lovgivningsmetoden i EU. Men netop der ligger de afgørende problemer og svagheder. Forfatningstraktaten indskriver nemlig de modsætningsfyldte og uigennemskuelige EU-strukturer, som navnlig er skyld i de problemer, vi står over for i dag.
Disse problemer kan føres tilbage til eksistensen af to hinanden udelukkende forestillinger om den færdige konstruktion for EU. På den ene side »interguvernementalisterne« som stræber efter en sammenslutning af blivende suveræne stater, et Europa af fædrelande. De konstaterer med bekymring en stigende centralisering af politikken på EU-niveau – der falder sammen med en udtynding af beføjelserne til medlemsstaterne.
På den anden side står føderalisterne som stræber efter en europæisk forbundsstat. De beklager de massive institutionelle underskud ved beslutningerne på EU-niveau – der er ineffektiv, uigennemskuelig og udemokratisk. De finder underskuddene stadig større desto mere Unionen udvikler sig, og kræver fuldstændige statslige strukturer i overensstemmelse med statsretten, især et lovgivende parlament og en regering som udøvende magt – uden at medlemsstaternes regeringer kan kaste grus i maskineriet.
EU's opbygning er et kompromis mellem disse to ideale forestillinger.
Sådan bestemmer EU
tysk politik
Både problemer og diagnoser fra begge sider forekommer korrekte. Tag først integuvernementalisterne. I realiteten er vi udsat for en stadig mere vidtgående centralisering af kompetencer, væk fra medlemsstaterne og over til Unionen.
Forbundsjustitsministeriet har for årene 1998-2004 sammenlignet antallet af retsakter fra Tyskland og antallet af retsakter fra Unionen. Resultat: 84 procent stammede fra Bruxelles, kun 16 procent var oprindeligt fra Berlin. I disse tal må man ikke modregne at »vigtigere« love bliver lavet i Berlin. Indre Markeds lovgivning og miljøregler er eksempler på europæiske retsakter, som grundlæggende har forandret den tyske rets- og samfundsorden og præger det fuldstændigt.
Hvorfra kommer tendensen til centralisering?
Den vigtigste årsag ligger i at også EU-politikere er politikere og også EU-embedsmænd er embedsmænd. Uanset om de er virksomme i et ministerium eller i et EU-generaldirektorat: Har de fået til opgave at beskytte miljøet eller en mulig diskrimeneret gruppe, så gør de det så fyldestgørende som muligt og skaber dermed regulering. I denne stræben – nogle gange vel ment nogle gange af simpel stræben efter magt og indflydelse – spiller det kun en perifer rolle, hvorvidt Unionen har det nødvendige retlige grundlag eller om problemet kun kan løses på EU-niveau.
EU-integrationen er i mellemtiden kommet så vidt at der må findes en løsning på demokratiunderskuddet og den vidtgående ophævelse af magtdelingen med alle deres negative følgevirkninger.
Et fuldt ud lovgivende EU-parlament er en tvingende forudsætning for dette. Det må hilses velkomment at forfatningstraktaten giver EU-parlamentet tydeligt mere medbestemmelsesret. Men hvad forfatningstraktaten ikke garanterer, er inddæmningen af magten og den klare fordeling af ansvaret for den førte politik.
Det havde krævet at Ministerrådet var blevet udviklet til et egentligt andetkammer i overensstemmelse med et klassisk tokammer system.
Men frem for alt giver forfatningstraktaten med den såkaldte passerelle stats- og regeringscheferne i EU – altså den udøvende, ikke den lovgivende magt – retten til at lade områder overgå fra enstemmighed til flertalsafgørelser.
Med andre ord: Den udøvende magt får egenhændigt og uden at det nationale parlament skal være enig, retten til at ændre i en folkeretslig traktat af fundamental betydning for medlemslandet.
Demokrati-underskuddet og ophævelsen af magtdelingen mellem udøvende og lovgivende magt imødegår forfatningstraktaten slet ikke.
Af helt central betydning er spørgsmålet, hvorvidt tendensen til sagligt unødvendig centralisering kan lade sig tæmme. Svaret på dette spørgsmål indeholder fire dele:
Særligt rækker beskrivelsen af kompetencerne i del 1 slet ikke, idet den nærmere udmøntning henviser til del 3, hvor der knap nok er ændringer i forhold til i dag.
Tværtimod truer indførelsen af de såkaldte »blandede kompetencer« i del 1 med at åbne en ny port for en endnu mere dynamisk tilegnelse af beføjelser. Ydermere: Forfatningen fastsætter overgangen fra enstemmighed til flertalsafgørelser på mange politikområder. Således vil Forfatningens ikrafttræden endda forstærke den sagligt unødvendige centralisering, i stedet for at stoppe den, eller i det mindste svække den.
Indførelsen af et kompetencekatalog blev i forfatningskonventet afvist især med henvisning til at det ville indskrænke den »dynamiske udviklingsevne«. Men netop det, er punktet som taler til fordel for et sådant kompetencekatalog.
I øvrigt lader et kompetencekatalog sig til enhver tid tilpasse, hvis det viser sig formålstjenligt med en udvidlese af bestemte EU-kompetencer.
2) For det andet må vi indføre det princip at fremsatte lovforslag, som ikke bliver besluttet inden for en valgperiode, bortfalder automatisk, således at man begynder forfra efter et nyvalg. Det er en selvfølge i Tyskland (og i Danmark, red.). Men ikke på EU-niveau. Her skal institutionerne igen og igen beskæftige sig med lov-initiativer som er 10 år gamle eller ældre. Forfatningstraktaten undlader at indføre et sådant princip.
3) For det tredje må medlemsstaterne via Rådet indrømmes den ret at kunne trække et politikområde tilbage, og igen lægge det på nationalt niveau.
Ved en sådan mulighed, vil Kommissionen og EU-parlamentet ikke overudnytte deres givne beføjelser, for at forebygge at de ikke trækkes helt bort fra dem igen.
For at denne trussel skal være reel, skal »tilbagehentningsretten« baseres på en flertalsafstemning frem for enstemmighed.
Forfatningstraktaten indeholder ikke muligheden for at lægge enkelte beføjelser tilbage, som en slags forfatningsbestemt centraliseringsbremse. Forfatningen udstikker den hidtidige ensrettede gade mod stadig mere centralisering.
4) For det fjerde skal den snigende centralisering via EU-domstolen stoppes. Forudsætningen for det er at man indretter en selvstændig »Domstol vedr. beføjelser«. En domstol som udelukkende afgør spørgsmål om kompetenceafgrænsning mellem det europæiske og det nationale niveau.
Sådan en Domstol vedr. kompetencespørgsmål skal, for at sikre sin uafhængighed, sammensættes af medlemmer fra de enkelte landes forfatningsdomstole. Man skal kunne forelægge, ikke kun retsakter og politiske tiltag fra Kommission og Parlament, men også dommene fra EU-domstolen, såfremt der er behov for afgørelse om kompetencespørgsmål.
Klageberrettiget skal udover EU’s institutioner og medlemsstaternes regeringer også være de nationale parlamenter, og – hvad der er vigtigt for forbundslande som Tyskland – også de enkelte delstater.
Forfatningstraktaten fastsætter ganske vist at nationale parlamenter og regionsudvalget kan klage med henvisning til nærhedsprincippet. Denne rettighed er dog i vidt omfang tom, idet adressaten for klagen er EU-domstolen, som er en del af EU-niveauet og så vidt muligt udlægger kompetencespørgsmål til fordel for EU-niveauet.
Disse fire institutionelle forandringer kan til sammen med held modvirke tendensen til sagligt unødvendig centralisering. De fire tiltag overtager den daglige funktion som vogter over nærhedsprincippet, en funktion som hidtil alene har været placeret i Rådet, som dog ikke tilstrækkeligt har kunnet udfylde denne rolle, viser de sidste 15 år åbenlyst.
Samtidig vil disse tiltag ikke forhindre at man kan rette op på en af forfatningens mest graverende mangler, nemlig at en fælles udenrigspolitik bliver umuliggjort af at den skal besluttes med enstemmighed. Det skader Europas globale politiske interesser, og også derfor må EU-forfatningen afvises.
De afviser konstruktiv diskussion af spørgsmålet om hvorvidt denne traktat virkelig er det bedste, idet de frygter ikke at have kræfter til endnu et stort terningkast. Men vi må alligevel føre diskussionen, da forfatningstraktaten stadfæster de her beskrevne mangler, som rører ved den grundlæggende opbygning af EU.
Faren er at denne politik - »videre på samme måde« med integrationen – opnår det modsatte af det ønskede; i stedet for stabilisering får man fortsat underminering.
I ikke-offentlige samtaler ytrer tyske politikere, på forbundsniveau såvel som på delstatsniveau, sig i dag igen og igen kritisk og bekymret over den udvikling som den europæiske politik har taget og fortsat tager.
Men næsten ingen udtrykker sine bekymringer og betænkeligheder offentligt – af angst for at det vil kunne skade den videre samlingsproces. Men det modsatte er tilfældet. Folket i Tyskland er kommet videre end mange politikere egentlig tror. De fleste mennesker er grundlæggende positive over for europæisk integration. Samtidig indfinder der sig dog en stadigt stærkere fornemmelse af; at noget er galt; at en uigennemsigtig, indviklet og ubegribelig Mammut-institution er opstået, som – løsrevet fra saglige problemer og nationale traditioner – suger stadig flere regelområder og beføjelser til sig; at de demokratiske kontrolmekanismer svigter; kort sagt: At det ikke kan fortsætte sådan.
Folkene ønsker sig netop en differentieret holdning til Europa. Efter et grundlæggende ja til europæisk integration må man diskutere et hvordan konstruktivt. Det er en stor udfordring. Vi skulle benytte det tyske formandskab til at sætte en sådan diskussionsproces i gang – i Europas interesse.
Oversættelse og forkortelse med tilladelse af forfatterne: Erling Böttcher. Originaludgave bragt i Die Welt 13.01.2007, findes også på welt.de
Lüder Gerken, født 1958, uddannet i retsvidenskab, leder af tænketanken CEP, Centrum for Europæisk Politik.