Direktiv med demokratisk underskud

EU-Kommissionen er lige nu i gang med en revision af det såkaldte udstationeringsdirektiv, som regulerer løn- og arbejdsvilkår for vandrende arbejdstagere i EU. Målet er at komme social dumping til livs og dermed forsøge at imødegå en del af den kritik, som den fri bevægelighed for arbejdskraft har lidt under de seneste 10 år. Men revisionen har givet anledning til en række nye konflikter, og indholdet risikerer at give yderligere plads til, at EU-domstolen i fremtiden skal fortolke reglerne på arbejdsmarkedsområdet.

Kommissionen kom i marts i år med udspillet til en direktiv-ændring med titlen: ”Lige løn for lige arbejde på samme sted". Fokus er i høj grad på lønbegrebet. En af ændringerne er, at henvisningen til ’mindsteløn’ ændres til ’aflønning’. Dermed udvides forpligtelsen til at sikre udstationeredes lønrettigheder til også at omfatte f.eks. tillæg og bonusser. Der er også en række andre mindre ændringer omkring kædeansvar, kollektive overenskomster og tidsbegrænsning på udstationeringer. De har alle til hensigt at imødekomme de (nord)-vesteuropæiske medlemslande, der ønsker ligeløn for lige arbejde på samme arbejdssted og begrænset konkurrence på lønnen.

Direktiv flytter beslutninger væk fra politikere og befolkninger

Forslaget indeholder dog også et par ganske kontroversielle punkter set med demokratiske briller. De handler begge om, at EU-domstolen i endnu højere grad end hidtil kan få mulighed for at fortolke lovgivningen på området og dermed få afgørende indflydelse på reguleringen af den fri bevægelighed for arbejdskraft.

Konkret foreslår EU-kommissionen for det første, at løn ikke længere skal defineres i overensstemmelse med national praksis, sådan som det står i det nuværende direktiv. Når det ikke længere er det nationale lønniveau, der er udgangspunkt for lønnen for de udstationerede arbejdstager, risikerer det at åbne op for et nyt fælles EU-retsligt lønbegreb, der skal fortolkes af EU-domstolen.

For det andet har Kommissionen fjernet medlemslandenes ret til at sikre, at udstationerede vikarer har samme vilkår som nationale vikaransatte. I det nye direktiv foreslås denne formulering slettet, hvilket skaber tvivl om, hvem der skal sikre retten til ligebehandling med værtslandets vikaransatte, medlemsstater eller EU-domstol?

Fælles for de to punkter er, at de begge risikerer at give endnu mere magt til EU-domstolen. Det kan vise sig at blive et stort problem for den demokratiske indflydelse på lovgivningen og dermed for EU’s legitimitet i mange menneskers øjne. De problemer med social dumping, som direktivet havde til hensigt at rette op på, er nemlig i vid udstrækning skabt af en omfattende og utilsigtet domstolsfortolkning af det nuværende udstationeringsdirektiv.

Det nuværende direktiv er uklart på en række områder, særligt vedrørende lønbegrebet. Det har betydet, at udlægningen af reglerne blev EU-domstolens ansvar, hvilket har resulteret i en række meget kontroversielle domme i 2007-2008 (se baggrundsnotat), som bl.a. bidrog til at indskrænke konfliktretten og muligheden for at stille krav til overenskomstløn for udstationerede arbejdstagere.

Dengang lød meldingen fra rigtig mange politikere i EU-parlamentet, at det bestemt ikke var hensigten med direktivet. Men eftersom EU-domstolen ikke går op i hensigter, men dømmer på grundlag af traktaterne, fik hensynet til arbejdskraftens fri bevægelighed forrang for alt andet.  Forslaget fra EU-kommissionen kan meget vel komme til at hælde benzin på det bål, de forsøger at slukke.

Øst-Vest konflikt bliver tydeligere end nogensinde

Genåbningen af udstationeringsdirektivet har samtidig gjort forskellene mellem de nye og de gamle medlemslandes interesser meget tydelige. De nye medlemslande i øst (Polen, Tjekkiet, Ungarn, Slovakiet, Bulgarien, Rumænien og de baltiske lande) mener grundlæggende, at det er helt i orden at konkurrere på løn. De er som oftest afsenderlande for arbejdskraft og ønsker at beholde den konkurrencefordel, som deres lavere lønniveau giver dem på EU-plan. Derimod er de gamle modtagerlande i vest mere skeptiske overfor den lønkonkurrence, der kommer fra vandrende arbejdskraft. Nogle frygter et såkaldt ’ræs mod bunden’, hvor løn og arbejdsvilkår bliver udsat for så hård konkurrence, at det bliver umuligt at opretholde det nationale niveau, og at man derfor vil se stærkt faldende lønninger og dårligere arbejdsvilkår. Andre frygter, at velfærdsturisme skal underminere muligheden for at opretholde de nuværende sociale sikringssystemer.

Hvem er ansvarlige?

Spørgsmålet er, om løn og arbejdsvilkår er reelle konkurrenceparametre, som skal være lovlige på lige linje med produktivitet, viden og teknologi. Det er de ifølge EU-domstolen, og derfor har mange østlande indtil videre været glade for den domstolsfortolkning, der har fundet sted de sidste ti år.

Det er bare ikke særligt demokratisk. For uanset hvad man mener om lønkonkurrence og vandrende arbejdskraft, bør det vel i sidste ende være en politisk beslutning, hvordan man ønsker den fri bevægelighed reguleret. Når den beslutning bliver lagt over til en domstol, mister vælgerne al indflydelse på beslutningen. Og hvem skal de så holde ansvarlige, hvis de er uenige i den regulering, der finder sted og dens konsekvenser for arbejdsmarkedet? Ikke de valgte politikere i Danmark eller EU, for de er ikke ansvarlige og kan nøjes med at sige, at dommene ikke er i direktivets ånd. Ikke de udpegede dommerne, for de gør bare deres job og dømmer ud fra traktaterne, og desuden hverken kan eller bør de ikke holdes politisk ansvarlige for juridiske beslutninger. Hvem så? De politikere der i sin tid skrev under på traktaterne? Det er nok ikke så realistisk. Men hvad så? 

Domstolsfortolkning kan være nødvendig i et samarbejde som EU og kan til tider være til fordel for bestemte interesser. Men når politiske beslutninger, der burde høre hjemme hos valgte politikere (uanset om det er i medlemsstater eller i Bruxelles), bliver lagt over til en gruppe dommere, som hverken skal retfærdiggøre deres beslutninger eller kan stilles til politisk ansvar af vælgerne, så står man tilbage med et kolossalt demokratisk problem.

EU-samarbejdet har altid lidt under manglende demokratisk inddragelse og debat. Rigtig mange mennesker føler, at ’dem dernede i EU’ ikke har noget med deres hverdag at gøre og at man alligevel ikke kan få indflydelse på de beslutninger, der bliver taget. Denne følelse har skabt grundlag for den tillidskrise, vi ser i EU i dag og som i høj grad var udslagsgivende i Brexit-afstemningen.

Derfor kan man undre sig over, hvorfor EU-Kommissionen forsøger at løse problemet ved at flytte endnu flere beslutninger væk fra vælgernes indflydelse. Det skaber i hvert fald næppe grundlag for mere demokratisk indflydelse eller folkelig debat.