Tre tendenser om arbejdskraftens fri bevægelighed

BAGGRUND EU-domstolen har udvidet de sociale rettigheder til vandrende arbejdstagere, men indskrænket de faglige rettigheder.
Få overblik over dommene og hvad de betyder for fortolkningen af arbejdskraftens fri bevægelighed. 

Af Staffan Dahllöf
13. september 2016

EU-borgeres mulighed for flytte hen til der hvor der er jobs og penge - arbejdskraftens fri bevægelighed – har været forankret i traktaten siden 1960’erne. I realiteten var det i mange år en rettighed med begrænset betydning i praksis.

Først med ”Øst-udvidelsen” fra 2004 begyndte der for alvor at ske noget. Storbritannien, Irland og Sverige var de eneste af de 15 gamle EU-lande, som åbnede op fra start. De fleste andre, herunder Danmark, indførte en treårig overgangsperiode eller længere med forskellige betingelser – i Danmark Østaftalen, indgået i 2003 og revideret i både 2006 og 2007.

Diskussionen om, og udviklingen af, den fri bevægelighed har siden hen fulgt to spor, delvist sammenflettede med hinanden, delvist parallelle.

Det ene spor handler om at retten til ydelser og rettigheder for tredjelandsborgere er blevet udviklet. Dette er blevet opnået gennem lovændringer i EU og via EU-Domstolens afgørelser. Udviklingen er blevet mødt af anklager om ”velfærdsturisme” og kritik af staternes tab af indvandringskontrol, særligt ved familiesammenføring.

Det andet spor er de primært arbejdsretslige følger af den fri bevægelighed. Her har tendensen været, at udøvelsen af de faglige rettigheder begrænses, hvilket har ført til diskussionen om ”social dumping”.

Her følger eksempler på, hvordan EU-Domstolen gennem sine fortolkninger dels har udvidet retten til sociale ydelser for arbejdstagere og omvendt begrænset konfliktretten.

1. De udvidede rettigheder – ydelser og krav

Definitionen af arbejdskraft er med tiden udvidet til også i varierende grad at omfatte arbejdstageres familier (herunder tredjelandsborgere), studerende, og hvem der ellers kan omfattes af begrebet EU-borgere.

Tendensen har – indtil for nylig – været at retten til velfærdsydelser sikres for flere end snævert definerede arbejdstagere. Eksempler på dette er: 

• EU-borgere kan have ret til dansk SU, hvis de arbejder ved siden af studierne.
• Børnepenge kan udbetales til alle EU-borgere efter tre måneder i Danmark. Før skulle man have boet eller arbejdet i Danmark i to år først. (I forbindelse med Storbritanniens særaftale med EU før Brexit blev der åbnet for muligheden for at indeksere børnechecks efter indkomstniveauet i det land, hvor børnene bor hvis ikke i Danmark, men det er uvist om dette gennemføres.)
• Ret til dagpenge for EU-borgere, på baggrund af dagpengeret optjent i hjemlandet, dog betinget af tre måneders arbejde i Danmark. (Også her fik Storbritannien indrømmelser i særaftalen før Brexit, men det er uklart, om Danmark kan kræve lignende indrømmelser nu, hvor briterne stemte nej til særaftalen.

Samtidigt har et antal domme udvidet/sikret retten til familiesammenføring ved henvisning til arbejdskraftens fri bevægelighed indenfor EU:

- Singh (C-370/9) fra 1992
Retten til familiesammenføring gælder også, når en EU-borger vender hjem efter at have arbejdet i et andet EU-land. (Sagen: En indisk statsborger kunne blive i Storbritannien efter skilsmisse fra sin britiske kone, som han var blevet gift med i Tyskland.)

- Carpenter (C-60/00 fra 2002)
Retten til familiesammenføring for vandrende arbejdstagere gælder også for arbejdstagere som kun ”vandrer” af og til, men mest arbejder hjemmefra. (Sagen: Den filippinske kone til en britisk annoncesælger kunne blive i Storbritannien, fordi hun passede deres fælles børn, når han af og til rejste udenlands.)

- Akrich (C-109/01)
Respekt for familielivet har forrang for den enkeltes motiver til at undgå nationale love. (Marokkansk mand kunne blive i Storbritannien efter at være vendt tilbage fra Irland med sin britiske kone. Parret var flyttet til Irland for at undgå mandens udvisning fra Storbritannien.)

- Eind (C-1/05)
Familiemedlemmers ret til ophold i EU bortfalder ikke af, at forsørgeren er arbejdsløs. (Sagen: Surinamsk datter til hollandsk statsborger måtte blive i Holland, selv om faderen var blevet arbejdsløs efter at have arbejdet i Storbritannien.)

- Metock (C-127/08)
Retten til familiesammenføring gælder, selv om den sammenførte opholder sig ulovligt i landet. (Fire afrikanerne uden opholdstilladelse måtte blive i Irland efter ægteskab med tyske, britiske og polske statsborger som opholdt sig lovligt i Irland.)  Metock-dommen kom særligt i fokus i Danmark, fordi den gjorde det klart, at den danske 24-årsregel kan undgås,, ved at et dansk-udenlandsk par tilfældigt flytter til Sverige og henviser til EU-retten, når de vender tilbage til Danmark.

Tendensen til at Domstolen udvider begrebet arbejdstager og bruger princippet om den fri bevægelighed til at fremme integration blev måske brudt med sagen om Elisabeth Dano i 2016:

- Dano (C-333/13)

Borger fra andet EU-land som ikke har arbejdet, og heller ikke har søgt arbejde, har IKKE ret til kontanthjælp og modsvarende, ifølge Domstolens afgørelse. (Elisabeth Dano fra Rumænien havde ikke ret til kontanthjælp, boligstøtte eller børnepenge på trods af hendes og barnets bopæl hos en søster i Leipzig i tre år. Fast bopæl var ikke nok, når hun ikke havde søgt arbejde i Tyskland.)

2. De begrænsede rettigheder

Domstolens praksis i arbejdsmarkedssager er omvendt blevet mere striks, idet der flere ange er sat grænser for udøvelsen af arbejdsretslige konflikter. Fire domme i 2007-2008 tegner et billede.

Dommene er ikke primært møntet på den fri bevægelighed for arbejdstagere, men på bevægelighed for tjenesteydelser, og etableringsfrihed, der følger af princippet om bevægelighed for kapital. Alligevel får dommene følger for arbejdskraftens bevægelighed over grænserne:

- Viking Line (C-438/05) fra 2007
Strejker kan være en forhindring for etableringsfrihed og kan dømmes ulovlige. (Den konkrete konflikt mellem rederiet Viking Line, som ville udflage færgen Rosella til Estland og finske søfolk, blev løst ved et hemmeligt forlig mellem parterne. EU-domstolen fastslog princippet om etableringsfrihedens forrang men overlod til parterne at blive enige om, hvordan det skulle fortolkes i den aktuelle sag.)

- Laval/Vaxholm (C-341/05) 2007
Faglige blokader (eller strejker) er kun tilladt til forsvar for nationale minimumslønninger, ikke for at gennemtrumfe gældende overenskomstkrav på den aktuelle arbejdsplads. (Sagen: Svenske fagforeninger måtte ikke blokere ombygning af en skole i Vaxholm, som blev udført af den lettiske virksomhed Laval til lettiske lønninger. Grunden var, at blokadekravet var den løn, som blev udbetalt til svenske håndværkere i Stockholms-regionen, som Vaxholm tilhører, og ikke overenskomsternes laveste trin.)

- Rüffert (C-346/06) 2008
Det offentlige må ved licitation kun kræve at udenlandske virksomheder respekterer mindstelønnen, men ikke lønninger som svarer til det faktiske overenskomst-niveau. (Sagen: Advokat Dirk Rüffert fik ret i, at den tyske delstat Niedersachsen havde stillet alt for skrappe krav til det polske selskab, han repræsenterede.)

 - Luxembourg (C-319/06) 2008
En stat kan ikke kræve, at udenlandske arbejdsgivere skal dokumentere ansættelsesforhold på arbejdspladsen, eller at de ansatte skal omfattes af alle de overenskomstkrav, som gælder i værtslandet. (Sagen: Luxembourg gik for vidt i sine krav til udenlandske selskaber i landet.)

Efter disse domme forsøgte Kommissionen at lancere et direktiv som lovmæssigt skulle fastslå brugen af konfliktretten. Forslaget - kaldet Monti II efter den tidligere kommissær Mario Monti - blev dog skrottet i 2012. Da havde Folketinget og 11 andre parlamenter trukket det ”gule kort”, en advarsel til Kommissionen om at tænke sig om.  Forslaget var dog ikke blevet til noget alligevel, fordi konfliktretten ikke udtrykkeligt er reguleret i traktaten. Forslaget kunne derfor kun vedtages ved enstemmighed (ved traktatens ”gummiparagraf” artikel 352). Det var der ikke udsigt til.

3. Forsøg på modstand

Ud over de to hovedtendenser – udvidet fortolkning af retten til sociale ydelser og indsnævret konfliktret – har der været en tredje tendens, eller måske mere et forsøg på at få skabt et modspil til den udvikling som er skitseret ovenfor:

Ønsket om - eller kravet om - en social pagt, også kaldet traktat, charter og protokol.

De forskellige begreber er blevet brugt lidt i flæng i de forskellige lande, og i forskellige oversættelser.

I kølvandet på de fire domme ovenfor forsøgte fagforeningernes paraplyorganisation ETUC (Euroean Trade Union Confederation), på dansk EFS (Den Europæiske Faglige Sammenslutning) at få indført en social protokol i det, som skulle blive Lissabontraktaten.

Ordet ”protokol” er vigtigt, fordi en protokol har den samme retslige status som selve traktat-teksten, selvom det er vedhæftet som et bilag.

Pointen med forslaget var at sikre retten til strejker og andre faglige kampskridt overfor de klassiske fire økonomiske friheder.

Fra forslaget til protokollen (frit oversat fra engelsk, markering tilføjet):

”Intet i denne traktat, særlig ikke økonomiske friheder eller konkurrenceregler skal være prioriterede over grundlæggende sociale rettigheder og sociale fremskridt. I tilfælde af rettighedskonflikt skal de sociale rettigheder have forrang.”

Forsøget faldt til jorden. Kommissionen var ikke interesseret. Enkelte socialdemokratiske kommissærer og toppolitikere udtrykke en vis forståelse, men slet ikke nok til at drive sagen videre.

Et kort øjeblik så det ud til at en anden chance opstod, da Irland i sommeren 2008 afviste Lissabontraktaten ved en folkeafstemning. Det åbnede en teoretisk mulighed for tilføje en social protokol til traktaten, som alligevel skulle genforhandles med nye irske præciseringer for, at irerne skulle godkende traktaten i en anden ombæring - hvilket de også gjorde. Men det blev ved teorien.

Derefter fulgte krisen, eller kriserne, med en helt anden økonomisk-politisk dagsorden; Europæisk semester, Euro Plus-pagt, Six-pack, Two-pack og Finanspagt.

ETUC, hvor LO og FTF indgår, vedtog i 2012 et forslag til en ”social pagt” som delvis byggede på den afviste Sociale Protokol

Men den sociale pagt har mere karakter af en politisk ønskeliste (om respekt for kollektive overenskomster, økonomisk samordning for bæredygtig vækst og beskæftigelse, krav på økonomisk og social retfærdighed, etc )

Den afgørende forskel fra 2008 er, at fagbevægelsen ikke længere aktivt kræver eller foreslår ændringer i traktaten. 

Det kan dels tolkes som at fagbevægelsen er i defensiven – formand for FTF Bente Sorgenfrey har tidligere udtalt, at fagforeningerne står med ryggen mod muren - se interview med Bente Sorgenfrey fra 2013 her. Men det er selvfølgelig også en følge af, at forslag om traktatændringer i det hele taget ikke møder nogen større interesse. Dog med forbehold for, hvad der måtte komme ud af Brexit-processen, hvor traktaten måske bliver genåbnet for at slette Storbritannien og britiske henvisninger hist og pist.

Velfærdsturister eller skatteydere

Tilbage står spørgsmålet om, i hvilken grad der reelt har været tale om velfærdsturisme, i Storbritannien såvel som i Danmark.

En artikel i Notat fra 2014 konkluderede, på baggrund af oplysninger fra Beskæftigelsesministeriet til Europaudvalget, at ”østarbejdere” var begyndt at blive synlige i statistikken som modtagere af dagpenge og andre ydelser, og at deres øgning var meget stor målt i procent.

Men i forhold til det totale billede fylder de meget lidt (1,6 procent af alle udbetalinger). Og ifølge Finansministeriet var deres bidrag til statskassen tre gange større, end hvad de modtog i ydelser. Se artiklen med fakta om polakker i Danmark her.

Op til Brexit-afstemning var der i Storbritannien en ophidset diskussion om tilsvarende tal, og det står endnu uklart, hvad der er fakta og hvad der er myter.

Man kan argumentere for, at der er noget principielt galt med at folk, som ikke tidligere har betalt skat til den danske statskasse får adgang til ydelser uden nogen form for optjening og på et niveau, som er meget højt i forhold til omkostningsniveauet i deres hjemlande. Det er sådan regeringen nu argumenterer for at indeksere børnepengene.

Men man kan ikke dokumentere, at der har været tale om en nettobetaling fra statskassen til østarbejdere, i hvert fald ikke i Danmark.