NOTAT er lukket som medie. Alle aktiviteter er flyttet over i Demokrati i Europa Oplysningsforbundet (DEO), hvor vi viderefører arbejdet med kritisk folkeoplysning og journalistik om EU, demokrati og Europa.
Efter næsten to år og fire måneders forhandlinger i først EU-Konventet og siden direkte mellem landene lykkedes det fredag stats- og regeringscheferne fra de 25 lande at enes om den endelige tekst til en forfatning for EU.
Hovedpunkterne i forfatningen ser således ud:
En forfatning adskiller sig fra en traktat på den måde, at traktater er bindende aftaler mellem nationalstater, mens en forfatning henvender sig mere direkte til borgerne. Med en forfatning kommer EU derfor nærmere en egentlig statsdannelse.
I præamblen hedder det blandt andet også, at »Europas folk er fast besluttet på at lægge tidligere tiderns splittelse bag sig og i stadig tættere forening udforme deres fælles skæbne.«
En række lande arbejdede til det sidste på at erstatte den »religiøse arv« med »kristne arv« eller »de kristne værdier«. Det var Polen, Italien, Litauen, Malta, Portugal, Tjekkiet og Slovakiet.
Tilføjelsen om, at de mange rettigheder også gælder for mindretal var ikke med i det oprindelige forslag fra EU-Konventet.
I artiklens stykke 3 præciseres det, at »Unionen arbejder for en bæredygtig udvikling i Europa baseret på en afbalanceret økonomisk vækst og stabile priser, en social markedsøkonomi med høj konkurrenceevne, hvor der tilstræbes fuld beskæftigelse og sociale fremskridt og et højt niveau for beskyttelse og forbedring af miljøkvaliteten. Den fremmer videnskabelige og teknologiske fremskridt,« bekæmper social udstødelse osv. (I-3)
Et krav om stabile priser blev indføjet forholdsvis sent af regeringskonferencen, og tilføjelsen viser, at de økonomiske »strammer-lande« igen er gået af med sejren, ligesom de gjorde det med Euroen.
Forfatningen fra Konventets hånd er inddelt i fire dele:
Del I: Forfatningsdelen med Unionens mål, værdier, institutionerne, regler for kvalificeret flertal m.v. Desuden præciseres, at Unionens flag er blåt med 12 gyldne stjerner, at EU-hymnen er »Ode til Glæden« fra Beethovens 9. symfoni, og at den 9. maj fejres som Europa-dag.
Del II: Charteret om grundlæggende rettigheder, der blev skrevet i forbindelse med Nice-traktaten fra 2000. Dengang fik det kun status som et politisk dokument, der ikke var juridisk bindende for medlemslandene. Det bliver det nu.
Del III: Beskriver Unionens politikker på de forskellige områder (politisamarbejdet, industri, kultur, den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik osv.) Lovgivningsproceduren (mellem Ministerrådet og EU-Parlamentet), brugen af kvalificeret flertal mv.
Del IV: Afsluttende bestemmelser om ophævelsen af de tidligere traktater, at alle medlemsstater skal ratificere forfatningen, før den træder i kraft, at forfatningen gælder for ubestemt tid mv.
EU-retten er altid den, der gælder
EU-rettens forrang. Det fastslås, at både EU-forfatningen og EU-retten går forud for medlemslandenes ret.
Af Hans Kronberg og Staffan Dahllöf
Princippet om forfatningens og EU-rettens forrang for de nationale retter fastslås. (I-5a)
Den fulde ordlyd i artikel 5a stykke 1 er: »Forfatningen og den ret, der er vedtaget af Unionens institutioner under udøvelsen af de beføjelser, der er tildelt denne, har forrang frem for medlemsstaternes ret.«
Meningen med denne formulering er, at EU-retten alene gælder, når Unionen har fastsat love og regler på et område. Der indføjes dog en »beroligende« erklæring i forfatningen, der siger, at indholdet i artikel I-5a afspejler de eksisterende forhold for EU-Domstolen.
Den nuværende »søjlestruktur«, hvor alene søjle ét var det overnationale samarbejde, forsvinder. (Artikel I-6)
Charteret er et omfattende katalog. Det omhandler så forskellige rettigheder som ret til livet, ytringsfrihed og ret til gratis arbejdsformidling.
Ved fortolkning af charteret skal EU's og medlemslandenes domstole tage »behørigt hensyn« til nogle såkaldte »forklaringer«, som ikke i sig selv er juridisk bindende eller en del af forfatningen.
Forklaringerne blev udarbejdet af præsidiet for det konvent, som forberedte Charteret i 2000, og blev senere ajourført af præsidiet for EU-konventet.
Disse forklaringer kan opfattes som en læsevejledning, men også som en opblødning af Charterets bindende og i nogle tilfælde meget kortfattede tekst, f. eks. »Ethvert menneske har ret til livet«. (II. 2)
Forklaringerne fylder langt mere end selve charterteksten. De kan findes på webstedet for det nu nedlagte konvent og har dokumentbetegnelse CONV 828 1 03 REV 1.
EU bestemmer, hvad medlemslandene må foretage sig
Kompetencen. Medlemsstaterne kan kun bestemme reglerne selv, hvis EU ikke er gået ind på et bestemt område eller ikke længere udøver nogen kompetence på det.
Af Hans Kronberg og Staffan Dahllöf
Forfatningen præciserer på hvilke områder, EU har enekompetence, og på hvilke områder EU deler kompetencen med medlemsstaterne.
Der er dog det særlige ved delt kompetence, at medlemsstaterne kun kan udøve denne kompetence (bestemme reglerne selv), hvis EU ikke er gået ind på området eller ikke længere udøver nogen kompetence der.
Med andre ord: Hvis EU har fastsat regler på et område, kan medlemsstaterne ikke fastsætte deres egne regler. (I-11, I-12, I-13)
– Toldunionen.
– Konkurrencereglerne for det indre marked.
– Den monetære politik for de medlemsstater, der har indfør euroen.
– Bevarelsen af havets biologiske ressourcer inden for rammerne af den fælles fiskeripolitik. Hvilket betyder, at det er EU og kun EU, der fastsætter fiskekvoter mv. for at sikre bestandene.
– Den fælles handelspolitik.
– Det indre marked.
– Social- og arbejdsmarkedspolitik.
– Økonomisk, social og terrirorial samhørighed.
– Landbrug og fiskeri, undtagen bevarelse af havets biologiske ressourcer (hvor Unionen har enekompetence, se ovenfor).
– Miljø.
– Forbrugerbeskyttelse.
– Transport
– Transeuropæiske net.
– Energi.
– Området med frihed, sikkerhed og retfærdighed.
– Fælles sikkerhedsproblemer på folkesundhedsområdet.
Herudover kan EU gennemføre »understøttende koordinerende eller supplerende tiltag« indenfor beskyttelse og forbedring af menneskers sundhed, industri, kultur, turisme, uddannelse, ungdom, sport og erhvervsuddannelse, civilbeskyttelse og administrativt samarbejde.
EU kan med andre ord blande sig i stort set alle områder, hvis viljen er tilstede.
Ordlyden af artikel 9.3 er: »I medfør af nærhedsprincippet handler EU på de områder, der ikke hører ind under dens enekompetence, kun hvis og i det omfang målene for den påtænkte handling ikke i tilstrækkelig grad kan opfyldes af medlemsstaterne på centralt, regionalt eller lokalt plan, men på grund af den påtænkte handlings omfang eller virkninger bedre kan nås på EU-plan.«
Hvordan måles f.eks. »ikke i tilstrækkelig grad«?
EU-landene skal være én stor økonomi
Økonomi og udenrigspolitik. Landene skal samordne deres økonomiske politik. Og de skal uforbeholdent støtte den fælles udenrigspolitik.
Af Hans Kronberg og Staffan Dahllöf
Medlemsstaterne skal samordne deres økonomiske politik generelt (I-14.1). Det præciseres, at der gælder særlige regler for Euro-landene. Samordningen gælder også landenes beskæftigelsespolitik, mens EU kan gå videre og samordne social- og arbejdsmarkedspolitikkerne. (I-14)
Ideen er at få Unionens 25 lande til at virke som én stor økonomi, så væksten ikke buldrer afsted i f.eks. Irland, mens der er stagnation i f.eks. Tyskland.
Det er især afgørende for Euro-landene med en sådan samordning, fordi Den Europæiske Centralbank, der styrer rente- og valutapolitikken, kun kan fastsætte én rente.
Er landene i mange år kommet ud af trit med hinanden, kan det true Euroen.
EU-Konventets oprindelige udkast til samordning var en smule strammere end det endelige resultat. F.eks. hed det i artikel I.11.3, at »Unionen har kompetence til at fremme og sikre samordning af medlemsstaternes økonomiske politikker og beskæftigelsespolitikker.«
I den endelige forfatningstekst er det indføjet, at det navnlig er de overordnede retningslinier for denne samordning, som Rådet vedtager foranstaltninger om.
Medlemsstaterne skal »aktivt« og »uforbeholdent« støtte »Unionens fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik i en ånd af loyalitet og gensidig solidaritet«.
Medlemslandene skal også afstå fra enhver handling, der strider mod Unionens interesser eller kan skade dens effektivitet. (I-15)
Hovedreglen er enstemmighed, når det gælder udenrigs- og sikkerhedspolitik (III-201.1), men der opregnes en række undtagelser, som dækker en række områder af udenrigspolitikken (III-201.2).
På militær- eller forsvarsområdet skal der være enstemmighed.
Der kan f.eks. besluttes med flertal i forbindelse med aktioner eller holdninger, hvor stats- og regeringscheferne i forvejen har truffet beslutninger om EU's »strategiske interesser og mål«.
Der besluttes med flertal i forbindelse med forslag fra den ny udenrigsminister, som stats- og regeringscheferne har bedt han/hende om at fremlægge.
Der besluttes med flertal, når det drejer sig om iværksættelse af en tidligere besluttet aktion eller holdning.
Der besluttes med flertal, når der skal udpeges en repræsentant i forbindelse med f.eks. et konfliktområde.
Halv nødbremse: Et land kan prøve at standse en flertalsafgørelse. Sagen bliver dog kun løftet op til højeste niveau, hvis der er kvalificeret flertal derfor.
Et af de nye mål er en gradvis udformning af en fælles forsvarspolitik som »vil føre til« et fælles forsvar, efter en beslutning – med enstemmighed – i Det Europæiske Råd (stats- og regeringscheferne) (I-40.2).
Forfatningen lægger også op til, at de, som vil, kan gå foran ved at etablere et permanent struktureret samarbejde inden for EU (I-40.6).
Betingelsen for at deltage i fortroppen er viljen og evnen, som er defineret i en protokol om deltagelse i det ny våbenagentur.
Evnen indebærer, at et land senest i 2007 på mellem 5 og 30 dage kan stille med kampenheder for en periode på 30 dage, der kan forlænges til mindst 120 dage.
Et sådant forstærket samarbejde etableres med kvalificeret flertal.
Uanset om et land deltager i det forstærkede militære samarbejde eller ej, så forpligter alle landene sig til at forbedre deres militære kapacitet (I-40.3). Noget tilsvarende gælder ikke i den gældende traktat.
Hvis en medlemsstat udsættes for et væbnet angreb, er de andre stater forpligtede til at komme landet til undsætning (I-40.7), hvilket dog ikke »berører ikke den særlige karakter af visse medlemsstaters sikkerheds- og forsvarspolitik« (de neutrale og/eller alliancefrie lande Irland, Østrig, Sverige og Finland).
For NATO-medlemmer skal forpligtelserne være i overensstemmelse med NATO-medlemskabet. Oprindeligt var forpligtelsen kun møntet på de lande, som ingår i et forstærket samarbejde, men er altså blevet udvidet til at gælde for alle.
Unionen skal også tage alle midler i brug, hvis en medlemsstat udsættes for et terrorangreb, en naturkatastrofe eller en menneskeskabt katastrofe (I-42). Hvis der skal bruges militære midler, skal en beslutning træffes med enstemmighed (III-231.2).
Det enkelte medlemsland afgører selv hvilke midler det vil bruge (erklæring for at berolige de neutrale og/eller alliancefrie medlemslande).
Denne såkaldte solidaritetsklausul fik status som en politisk forpligtelse på forårstopmødet i marts 2004, selv om forfatningen ikke var færdigforhandlet på det tidspunkt.
EU-Parlamentet styrkes
Institutionerne Parlamentet får en slags ligestilling emd Ministerrådet. Landene får plads i Kommissionen på skift.
Af Hans Kronberg og Staffan Dahllöf
Sammen med EU's stats- og regeringschefer bliver EU-Parlamentet den store vinder i den ny forfatning. Bl.a. fastslås i artikel I-19 en slags ligestilling med Ministerrådet, når det gælder lovgivning.
Antallet af medlemmer fastsættes til 750. Det mindste antal, et land kan have, sættes til seks, det højeste til 96. Bortset fra yderpunkterne er den endelige fordeling mellem landene ikke på plads.
Unionens udenrigsminister »deltager i arbejdet«, men uden at være fuldgyldigt medlem af Det Europæiske Råd.
Formandens opgave er at forberede og lede Det Europæiske Råd (altså ikke længere stats- eller regeringschefen fra det land, der har formandskabet), ligesom han/hun skal repræsentere Unionen på den internationale scene. Dog uden at denne repræsentation »berører EU-udenrigsministerens kompetencer.« (I-21).
Udenrigsministeren erstatter EU's særlige udenrigspolitiske koordinator (for tiden Javier Solana) og Kommissionens udenrigskommissær (for tiden Chris Patten), ligesom han bliver fast formand for Udenrigsministerrådet.
Udenrigsministeren skal stå for den fælles udenrigs-, sikkerheds- og forsvarspolitik, og da vedkommende også er næstformand i Kommissionen, får han/hun snor i forvaltningen af blandt andet EU's udviklingsbistand (I-27). Enheden oprettes ved underskrivelse af forfatningen.
Topmødet fik i sidste øjeblik indføjet, at stats- og regeringscheferne (altså topmødet) med enstemmighed kan beslutte at ændre antallet af kommissærer.
Det vil fortsat være sådan, at EU-Parlamentet kan fyre Kommissionen – men kun hele Kommissionen. Det sker, hvis EU-Parlamentet vedtager et mistillidsvotum. Også udenrigsministeren må i dette tilfælde nedlægge sit hverv i Kommissionen. (I-25)
De nye stemmeregler i Ministerrådet
Institutionerne. 15 lande og 65 procent af EU's befolkning skal nu stemme for et forslag, for at det kan blive vedtaget.
Af Hans Kronberg og Staffan Dahllöf
Den generelle regel for afstemninger i Ministerrådet bliver, at der er et kvalificeret flertal for en EU-lov, hvis 55 procent af landene, der repræsenterer 65 procent af Unionens befolkning, stemmer for.
Der skal mindst fire lande, der repræsenterer 35 procent af Unionens befolkning, til at blokere for et lovforslag. (artikel I-24)
Der er også en regel om, at antallet af medlemslande, der støtter en EU-lov, skal være mindst 15.
Denne regel gør det en smule vanskelige at samle et kvalificeret flertal for en EU-lov indtil antallet af medlemslande kommer op på 27. Herefter er reglen ligegyldig, fordi 55 procent af 27 lande er 14,85 lande (55 procent af 25 lande er 13,75 lande).
De to lande ville hellere bevare stemmereglerne fra Nice-traktaten, der gav små og mindre lande relativt større indflydelse.
Nu er befolkningstallet bestemmende for, hvor stor indflydelse et land har i Ministerrådet. Reglen om, at der skal mindst fire lande til at blokere for en beslutning, er sat ind for at forhindre, at tre store lande kan blokere.
Tre store lande kan nemlig alene stille med den nødvendige, blokerende befolkningsandel på 35 procent.
Når det gælder militær og forsvar, kan det dog ikke lade sig gøre. Et nationalt parlament kan sætte hælene i ved at gøre indsigelse. Det standser den procedure. (Del af »Revisionsproceduren« i IV-7)
Stats- og regeringscheferne får også mulighed for at ændre på den del af forfatningen, som omhandler blandt andet social- og arbejdsmarkedspolitik, landbrug, fiskeri og milljø (kapitel III i forfatningens del III - artikel III-97 til III-157).
Forudsætningen er også her, at stats- og regeringscheferne alle er enige (hvert land kan blokere), ligesom ændringerne ikke må udvide EU´s kompetence udover, hvad forfatningen tillader. Medlemslandene skal godkende alle ændringer i overensstemmelse med de forfatningsmæssige krav, inden de træder i kraft. (IV-7b)
Hermed får danskerne heller ikke samme mulighed for at give deres mening til kende ved sådanne traktatændringer.
Den første flerårige budgetramme efter forfatningens ikrafttræden vedtages med enstemmighed, men herefter kan stats- og regeringscheferne – enstemmigt – beslutte, at budgetrammen skal vedtages med kvalificeret flertal efter passerelle-bestemmelserne. (I-54)
2) Det årlige budget. Indviklet producedure for vedtagelse af det årlige budget, men både Ministerrådet og EU-Parlamentet kan blokere. Vedtages budgettet ikke, forlænges sidste års budget med en tolvtedel pr. måned. (I-55)