Små lande taber i det uformelle spil

Topmøderne får stadig større betydning. Det går ud over de små lande.
Af Staffan Dahllöf
10. juni 2007

»Vi indrømmer det aldrig, men geografi og demografi har afgørende betydning,« siger en EU-veteran og repræsentant for et af de små medlemslande, Luxembourgs premierminister Jean-Claude Juncker.

Citatet optræder i Jonas Tallbergs analyse af magtspillet på EU's topmøder.

»De stærke gør hvad de kan, de svage affinder sig med hvad de bliver nødt til,« konkluderede Jonas Tallberg selv da hans rapport blev præsenteret på et seminar i Bruxelles.

Næst efter størrelsen kommer evnen til at udnytte spillereglerne, for eksempel at vide hvornår man skal nedlægge veto – eller true med at gøre det.

Hertil hører også det roterende formandskab. Alle, også de små lande, får en mulighed for at præge den fælles dagsorden.

En sidste, men ikke uvæsentlig faktor, er den enkelte regeringschefs evner til at trænge igennem.

Mødeklovnen Silvio

I Jonas Tallbergs analyse bliver Luxembourgs Jean-Claude Juncker nævnt som eksempel på at et lille land kan kompensere sig ved at dets repræsentant har et bredt netværk, stor erfaring og er godt forberedt.

Et eksempel på det modsatte af Juncker er Italiens Silvio Berlusconi. Han beskrives som uforudsigelig og med en selvpåtagen rolle som klovn på EU's topmøder.

Jonas Tallbergs analyse bygger på interviews med 33 topmødedeltagere, heraf to præsidenter, ti stats- og udenrigsministre og21 topembedsmænd, blandt dem den forhenværende kommissionsformand Jacques Delors.

At magt følger af størrelse er måske ikke en helt uventet konstatering, indrømmer Jonas Tallberg.

»Men det har en vægt at kunne dokumentere det som mange mener at de allerede ved,« siger han.

Advarer små lande

Jonas Tallberg mener også at EU's topmøder og deres forberedelser er til fordel for de store medlemslande.

»EU's topmøder er udtryk for nogle magt-politiske forhold, hvor der er en meget be-grænset beskyttelse fra EU's institutioner. Det gør topmøderne til en attraktiv kampplads for alle politikere, men hvis topmøderne får større betydning i EU, kan det medføre negative konsekvenser for de små og mellemstore medlemslande,« advarer Jonas Tallberg.

---

Unionens tiltagende Fogh-isering

Da den højtidelige erklæring om EU's historie og fremtid blev læst op for 27 regeringschefer i Berlin den 25. marts 2007, var indholdet kendt for dem som sad nærmest højttalerne. De havde nemlig selv, sammen med deres nærmeste embedsmænd, færdigforhandlet teksten med det tyske EU-formandskab.

Erklæringen var også kendt for mange danske avislæsere, fordi Ritzaus Bureau to dage tidligere havde fået adgang til teksten. Men for de fleste EU-borgere var der tale om nyt og ukendt stof.

Konklusioner på forhånd

Berlin-erklæringen har ingen lovmæssige konsekvenser. Men dens tilblivelse er typisk for den måde som EU's øverste ledelse i stadig højere grad arbejder på, mener lektor ved Stockholms Universitet, Jonas Tallberg.

I en ny forskningsrapport om magtspillet på EU's topmøder for stats- og regerings-chefer peger Jonas Tallberg på et tilsyneladende paradoks.

EU's topmøder har fået mere åbne for-mer. Det første udkast til konklusioner offentliggøres allerede fire uger inden topmødet. Men samtidig er den afgørende politiske proces flyttet ind bag nye afskærmninger. Bag de lukkede døre får oftest ukendte personer en nøglerolle: statsministrenes personlige EU-rådgivere.

Nyrup: Man må gribe knoglen

Jonas Tallberg citerer blandt andre den tyske EU-embedsmand Claas Knoop for en beskrivelse af dette sceneskift:

»Tidligere var der stor plads til forhandlinger på møderne i Det Europæiske Råd. Men nu da arbejdsmetoderne er ændret, og deltagerne er blevet flere, er selve dynamikken flyttet til den forberedende fase. Regeringschefernes EU-rådgivere er i næsten daglig kontakt med hinanden, og det er i denne fase næsten alle aftaler bliver indgået for tiden.«

Fhv. statsminister Poul Nyrup Rasmussen bekræfter udviklingen.

»Lederne er ekstremt godt forberedt dag. I gamle dage mødtes man bare og talte om tingene. I dag bruger de betragtelig megen tid i telefon til at forberede sig med kollegerne. Hvis man vil have indflydelse i Det Europæiske Råd, må man gribe telefonen. Man er nødt til at have dannet sit netværk inden mødet hvis man vil have indflydelse på de sager man selv prioriterer,« siger han.

Udenrigsministre offside

I politisk følsomme sager, f.eks. hvad der skal ske med den afviste EU-forfatning, eller ud-formningen af den symbolske Berlin-erklæring, bliver slagets gang styret fra stats-ministerierne.

Lars Danielsen, rådgiver for den forhenværende svenske statsminister Göran Persson, lader forstå at også udenrigsministrene i praksis er sat udenfor:

»I de senere år har vi set en udvikling hen imod et meget meget tæt netværk som forbinder statsministeriernes kontorer. Hvis man skal have fremgang i forhandlingerne, må man blive en del af dette netværk. Udenrigsministrene bliver ikke set som parter i en naturlig forberedelsesproces.«

Fogh-iseringen af Unionen

Sagt på en anden måde, så er forhandlings-spillet om hovedlinjerne i EU-samarbejdet»flyttet hjem« til medlemslandene.

Men ikke hjem til landenes parlamenter, eller til det traditionelle diplomat maskineri med base i udenrigsministerierne. Initiativer og udspil kommer derimod fra stats-ministerierne.

EU-dagsordenen »fogh-iseres« for at oversætte sceneskiftet til danske forhold; en proces som blev illustreret i Christoffer Guldbrandsens tv-film »Fogh bag facaden«om det danske formandskab i efteråret 2002.

Men Jonas Tallberg viser at statsministrenes stadig hårdere styring af EU-politikken ikke er et specielt dansk fænomen.

»Det som har overrasket mig mest er overgangen til beslutninger under uformelle former, og at den proces er blevet forstærket med udvidelsen med nye medlemslande. Det er nok et aspekt af topmøderne som medierne ikke har været opmærksomme på,« siger han.

Rapporten kan hentes på adressen www.sieps.se/publ/rapporter/ rapporter_2007.html

---

Fakta om topmøder

Topmøderne i EU (Det Europæiske Råd) blev indført 1974. Formålet var at statslederne skulle udstikke overordnede retningslinjer, men ikke fordybe sig i lovgivnings detaljer. Sådan er det stadig, selv om topmøderne også kan lovgive eller træffe formelle beslutninger om f.eks. udnævnelse af topembedsmænd. Mødet afsluttes med topmødets »konklusioner«. Tidligere blev hver enkeltsætning i det måske 30 sider store dokument forhandlet på selve mødet. Efter den nye proces, som blev fastlagt i Sevilla 2002, bliver der i god tid rundsendt et udkast, og det meste af indholdet bliver forhandlet på forhånd. Selve topmøderne er derfor blevet mindre dramatiske forestillinger end tidligere.

Topmøderne afholdes fire gange årligt. Deltagere er landenes stats- og regerings chefer, det vil sige statsministrene plus Frankrigs og ofte, men ikke altid, Finlands præsident, samt udenrigsministrene. I møderne deltager også Kommissionens formand og embedsmænd fra Kommissionen og Ministerrådets sekretariat i Bruxelles.