Milepæle I EU's retspolitiske samarbejde – et område i hastig vækst

EU's politik og lovgivning om retsvæsen, intern sikkerhed og borgernes rettigheder har været et af de mest indviklede samarbejdsområder de sidste 15 år. Det er også et af de områder i EU der vokser hurtigt og hele tiden. Vi søger her at give et hurtigt overblik over de vigtigste milepæle i dette samarbejde.
Af Åge Skovrind
1. januar 2008

Schengen (fra 1985). Afskaffelse af grænsekontrol, fælles ydre grænse

Schengen-samarbejdet startede i 1985 som et samarbejde mellem Tyskland, Frankrig, Belgien, Holland og Luxemburg, med det formål at skabe et fælles område uden indre grænser. Samarbejdet omfatter nu 13 EU-lande samt Island og Norge. Fra 2008 vil Schengen-området blive udvidet med yderligere ni lande.

Landene ophæver personkontrollen ved de fælles grænser inden for Schengen-området og har fælles regler for passage af Schengen-områdets ydre grænser og ens visumregler for tredjelandsborgere.

Siden 2001 har Danmark deltaget fuldt ud i Schengen-samarbejdet.

Et vigtigt instrument i at realisere samarbejdet blev oprettelsen af Schengen Information Systemet (SIS), en enorm fælles database og register, der kan bruges både i forhold til personkontrol og politisamarbejde.

Maastricht (1993). Mellemstatsligt samarbejde formaliseres

Et uformelt samarbejde mellem landene var foregået under navnet TREVI. Det var en forkortelse for Terrorisme, Radikalisme, Ekstremisme og »Violence Internationale«. Det var samtidig en henvisning til Trevi-fontænen i Rom, hvor de deltagende landes indenrigsministre var forsamlet den 1. december 1975, da de iværksatte samarbejdet.

I Maastricht blev dette samarbejde om retlige og indre anliggender (forkortet RIA) nu for første gang traktatfæstet. Emnet var dog for følsomt til at blive en del af det klassiske EF-samarbejde med flertalsbeslutninger. Derfor blev denne del af EU-samarbejdet lagt i en såkaldt søjle 3 som et mellemstatsligt samarbejde (dvs. med vetoret til hvert medlemsland). Kun visumpolitik blev placeret under det overstatslige samarbejde i søjle 1.

Tilhængerne af et stærkere fælles EU-retsvæsen måtte stille sig tilfreds med muligheden for at flytte områder over til søjle 1 – hvis man kunne blive enige om det. Men det skete ikke. Mange lande så det som en trussel mod selve kernen af suverænitet hvis man indførte forpligtende fælles beslutninger for politi og strafferet.

Amsterdam (1999). Aktivering af den danske retsundtagelse

Amsterdam-traktaten indførte nye stemmeregler for udlændingepolitik og civilretsligt samarbejde. I første omgang skulle beslutningerne stadig træffes med enstemmighed, men i den efterfølgende Nice-traktat – som de danske vælgere ikke fik lov til at stemme om – blev enstemmigheden afløst af flertalsafgørelser på de fleste områder.

Denne ændring var særlig vigtig for Danmark fordi det danske forbehold på retsområdet nu blev aktiveret. Forbeholdet – eller undtagelsen – betyder at Danmark ikke deltager i den del af det retslige samarbejde som er overstatsligt (dvs. med flertalsafgørelser).

Derfor har Danmark ikke siden været omfattet af samarbejdet om indvandrere og flygtninge samt om civile retsforhold (men har på visse områder fået tilsvarende regler).

Tilbage som mellemstatsligt samarbejde var herefter politimæssigt samarbejde og retsligt samarbejde i kriminalsager. Amsterdam-traktaten gjorde også Schengen-reglerne til en del af EU-samarbejdet.

Tammerfors (1999). Det tredje store projekt

Eneste punkt på topmødet i Tammerfors i 1999 var at sætte gang i samarbejdet om retlige og indre anliggender. På mødet blev etableringen af et »område med frihed, sikkerhed og retfærdighed« udråbt som det tredje store projekt i EU efter etableringen af det indre marked og ØMU'en.

De nærmere politiske retningslinjer og konkrete mål der blev opnået enighed om i Tammerfors omfatter især fire hovedkategorier:

1. En fælles asyl- og immigrationspolitik i EU

2. Etableringen af et »ægte, europæisk retligt område«

3. Bekæmpelse af kriminalitet på EU-plan

4. En stærkere indsats udadtil.

Haag programmet (2004). Fælles asylpolitik i 2010

Topmødet i Haag i november 2004 fastsatte 10 prioriterede områder indenfor det retslige samarbejde frem til 2010. Prioriteringerne er i altovervejende grad en videreførelse af Tammerfors-programmet.

Blandt de vigtigste målsætninger er en fælles asylpolitik inden 2010, fælles visumpolitik, fælles antiterrorplan, nationale udrykningsstyrker til grænsesikring og fælles procedurer for hjemsendelse af illegale indvandrere.

Der er siden vedtaget en række love bl.a. om hvilket land der skal behandle en asylansøgning, regler for modtagelse af asylansøgere og regler for familiesammenføring.

Efter 11. september 2001. Kamp mod terrorismen

Hele rammen for EU’s harmonisering på rets­området blev forandret efter 11. september. Nu blev der sat turbo på, og forslag som tidligere var strandet pga. modstand, f.eks. arrestordren om udlevering af personer mellem landene, blev vedtaget på kort tid.

I juni 2002 vedtog EU’s Ministerråd en rammeafgørelse om bekæmpelse af terrorisme som siden er udmøntet i en lang række love. Mange af disse love er blevet kritiseret for at være vedtaget uden ordentlig forberedelse og for at bryde med grundlæggende principper om borgernes retssikkerhed.

Lovene handler bl.a. om øget kontrol, overvågning, registrering og udveksling af data om EU’s borgere.

I dette nummer af NOTAT ser vi nærmere på flere af disse tiltag som er vedtaget med henvisning til terrorbekæmpelse.

Reformtraktaten (2009?) Retsligt samarbejde med flertalsafgørelser

Danmark har deltaget fuldt ud i EU’s anti-terrorlovgivning eftersom dette samarbejde sker på mellemstatsligt niveau. Selv om enstemmighed er påkrævet, har det alligevel været muligt at træffe mange vidtgående beslutninger. For Danmarks vedkommende har forudsætningen været at det danske folketing, via Europaudvalget, har givet regeringen mandat til at stemme for.

Det retslige og politimæssige EU-samarbejde blev i 1993 fastlagt som et mellemstatsligt samarbejde hvor beslutninger træffes i enstemmighed. Udviklingen er, ikke mindst med henvisning til terrorbekæmpelse – gået i retning af et stadig tættere samarbejde, og på flere områder har det enkelte land ikke længere vetoret.

Med reformtraktaten er der lagt op til et nyt spring fremad. Forslaget til en ny EU-forfatning lægger nemlig op til at alle beslutninger om retslige spørgsmål skal træffes med flertalsafgørelser.