EU's råvarejagt i Afrika kan give bagslag

Nye handelsaftaler mellem EU og de afrikanske lande er nu i dyb krise. Efter otte år ved forhandlingsbordet kan europæerne mærke følgerne af, at Kina og Indien også er stærkt interesserede i Afrikas råvarer.
Af Kenneth Haar
28. november 2010

Efter lang tids tovtrækkeri er forhandlinger om nye handelsaftaler mellem EU og de afrikanske lande syd for Sahara gået i hårdknude. De nye aftaler, der hedder De ÿkonomiske Partnerskabsaftaler (EPA), har været under forhandling siden 2002, men tempoet har været umådelig langsomt, især fordi parterne ofte har stået langt fra hinanden. Afrikanerne har bl.a. strittet imod at give EU toldfri markedsadgang, og øget adgang til råvarer, for at kunne bevare den lette adgang til EU-markedet, de traditionelt har haft. Nu er det hele gået så meget i stå, at EU må gå i tænkeboksen.

Træthed

»Efter otte års intensive forhandlinger, ser vi nu en EPA-træthed i EU,« siger Marc Maes, som er handelsmedarbejder i den belgiske u-landsorganisation 11.11.11, og som har fulgt forhandlingerne tæt fra begyndelsen.

»Kommissionen overvejer, hvad den skal stille op med EPA'erne, der er endt i en blindgyde. Nu overvejer EU at skrue ned for kravene i nogle af forhandlingerne og endda indstille nogle af dem,« siger han til NOTAT.

Ifølge Marc Maes har forløbet siden 2002 været præget af et hårdt pres fra EU for at få vidtgående adgang til de afrikanske markeder, i en grad, så det vil komme på tværs af mulighederne for at skabe udvikling. Men aftalerne, som indgås mellem EU på den ene side og fem regioner i Afrika på den anden, har ikke rigtig fået luft under vingerne. Alle regionale aftaler med hhv. Vestafrika, ÿstafrika, Centralafrika, Sydøstafrika og det sydlige Afrika er ikke bare ufærdige, men også under pres for at blive ændret. En lang række afrikanske lande har endda meldt ud, at de slet ikke er interesseret i at indgå en aftale med EU. Ikke på de nuværende betingelser, i hvert fald. Og i EU, som ellers har taget mange bølgegange med stoisk ro, og næsten upåvirket holdt kursen, slår nu en kende bak, og overvejer nye veje. Et møde for EU's udviklingsministre den 22. oktober i år skal derfor tage stilling til, hvordan der kan findes en løsning.

Råvarer ét af flere stridspunkter

At forhandlingerne går skidt, fremgår tydeligt af en rapport fra Kommissionen fra den 15. juni i år. Af denne kan det f.eks. ses, at skatter på eksport af råvarer er et stridspunkt i alle fem forhandlinger. Fra begyndelsen har EU nemlig insisteret på at få fjernet, hvad der betragtes som urimelige forhindringer for adgang til råvarer i Afrika, især afgifter på råvareeksport. Og det har de afrikanske lande altså i vid udstrækning modsat sig.

David Hachfeld, som er handelsmedarbejder for u-landsorganisationen Oxfams tyske afdeling, der sammen med en række andre europæiske organisationer udgiver en rapport i november om EPA-forhandlingerne og Afrikas råvarer, mener råvarer spiller en rolle i krisen:

»Råvarer er bestemt en af grundene til, at der er en EPA-træthed i EU. Det er en af flere grunde, men det er en faktor,« siger han og peger på, at et krav om på sigt at fjerne told på næsten alle varer, der kommer ind i Afrika fra EU også er et stort problem.

En gammel historie

Retten til selv at disponere over sine råvarer, og til at bruge dem som et aktiv, der kan skabe udvikling, har været en afrikansk mærkesag i årtier. Elizabeth Tankeu, der er ansvarlig kommissær for handel i Den Afrikanske Union, en sammenslutning af alle afrikanske lande, luftede netop det synspunkt på et møde i juli i år:

»Mange af vores råvarer sendes ud og vender tilbage som produkter, vi kan købe, og det fastholder os i fattigdom. Hvorfor kan vi ikke udvikle vores egne ressourcer og øge værdien af dem hjemme?« spurgte hun.

»Vi har eksporteret vores råvarer til Europa siden kolonitiden. Og de kommer stadig hér efter vores ressourcer. Men vi er forblevet det fattigste kontinent,« sagde hun og fortsatte:

»Gennem EPA-aftalerne vil EU have Afrika til at handle med dem uden told. De siger, de vil have handel på lige betingelser. Men vi siger, at der stadig er meget, der må forandres i Afrika før vi er parate til at åbne handlen lige så meget som EU. Og vi siger til dem, at vi ikke vil fortsætte med at eksportere råvarer,« sagde Elizabeth Tankeu.

Det er dog ikke Tankeu, som forhandler på landenes vegne. Og forhandlerne for de afrikanske lande stiller ikke modsætningen helt så skarpt op. For EU har allerede i 2007 vist sig parat til at forringe afrikanske landes adgang til det europæiske marked, hvis der ikke findes et fælles grundlag for handelssamkvemmet. Og råvarer er ikke faldet i prioritet i de senere år.

EU's handelspolitik og råvarerne

Handelspolitik er en meget vigtig del af EU's strategi for at sikre sig råvarer til den europæiske industri. I 2006 blev det en høj prioritet under EU's handelspolitik at »tackle forhindringer for adgang til ressourcer såsom energi, metaller, skrot og primære råvarer«. Og i 2008, blev handelspolitikken derfor fremhævet som et vigtigt instrument til at sikre importen. Det skete med vedtagelsen af det såkaldte »råvare-initiativ«.

I de senere år har Kommissionen i samarbejde med dele af erhvervslivet, arbejdet på at identificere de lande, som begrænser udenlandske virksomheders adgang til landets råvarer, og er for længst begyndt at skride til handling, bl.a. ved at indklage lande for Verdenshandelsorganisationen (WTO), eller ved at indlede diplomatiske forhandlinger, det såkaldte »råvarediplomati«.

Derudover har EU gennemført undersøgelser af behovet for industrien. Sådan en undersøgelse mundede i foråret ud i en rapport, som vurderede forsyningsmulighederne for 41 vigtige råvarer. Af dem blev 14 udnævnt til at være »kritiske« – d.v.s. centrale i visse former for produktion, og svære at få fat i.

Afrika er vigtig

I dette spil er Afrika en vigtig brik.

Det mener i hvert fald Raf Custers, som er forsker i råvarer, journalist, og forfatter til en omfattende rapport fra det belgiske institut IPIS om Afrikas råvarer og kampen om dem.

»Man kan jo bare tage et kig på listen over de 14 råvarer, som EU nu betegner som kritiske. Flere af dem findes i Afrika. Det gælder f.eks. kobolt og tantal, som man finder i Sydafrika, men først og fremmest i Den Demokratiske Republik Congo. Også Mozambique ligger inde med vigtige mineraler. Hvis EU vil sikre sig hele listen, kommer man ikke udenom Afrika. For nogle mineralers vedkommende er der simpelthen for få steder, de kan findes.«

Raf Custers peger derudover på olie, uran og træ som nogle af de råvarer, hvor EU holder et skarpt øje med Afrika.

»Faktisk var nogle tyske virksomheders interesser i Afrika en af grundene til, at EU overhovedet fik en strategi for råvarer i 2008,« siger han med henvisning til det såkaldte »råvareinitiativ«.

Ikke alene

Men at der er stærke interesser på spil i Europa er alligevel ikke ensbetydende med, at døren åbnes i syd. Det viser vanskelighederne med EPA-forhandlingerne.

»EU er ikke alene på planeten. Der er andre spillere på banen, som konkurrerer med EU om adgangen til Afrikas råvarer,« siger Raf Custers med henvisning til, at Kina og Indien er begyndt at foretage store investeringer i verdensdelen, og er begyndt at importere store mængder råvarer.

Ifølge David Hachfeld fra Oxfam har det ført til en ændring af styrkeforholdene:

»EU-kommissionen ved udmærket, at hvis de lægger for stort pres på de afrikanske lande, så kan afrikanerne let vende sig mod Kina og Indien for at sikre eksporten. Afrika har ikke ligeså meget brug for Europa som tidligere,« siger han.

Raf Custers er enig, men maner til forsigtighed:

»En afrikansk statsleder sagde for nyligt, at han gerne ville befinde sig lunt mellem to stormagter. Men det er stadig en lidt optimistisk vision. EU er stadig det vigtigste eksportmarked for de afrikanske lande.«