EU mangler at bestå sin eksamen i sikkerhedspolitik

EU er den vigtigste kilde til fred og sikkerhed i Europa. EU har ført en katastrofal sikkerhedspolitik i forhold til flere af de væsentligste nyere konflikter, og har medansvar for et par slemme krige. Hvilket af de to udsagn er rigtigt? Begge!

Af Ole Wæver
28. juli 2015

Det er vigtigt at skelne mellem den europæiske integration som fredsskabende kraft og så den sikkerhedspolitik, EU fører.

Integrationen er den vigtigste forklaring på freden i Europa. Det affejes ofte af EU's kritikere med argumentet, at det ikke længere er en reel mulighed, at Tyskland og Frankrig kan komme i krig med hinanden. Ja, efter 2. Verdenskrig og omkring Tysklands genforening, var det måske OK. Men NU er det en latterlig afpresning at sige, vi skal støtte fortsat integration, for ellers kommer krigen tilbage i Europas hjerte.

Det er historieløst at se det sådan. For det første er der mange ting i verden, der virkede helt usandsynlige og derefter skete. Ruslands annektering af Krim, borgerkrig i Syrien, og krigene i eks-Jugoslavien. Folk med stor viden om den konkrete case så det ikke komme. For det andet handler det her ikke kun om, hvorvidt de større europæiske lande kan komme i krig med hinanden, men om hvorvidt man bliver magtpolitiske rivaler eller ej.

I det globale billede, er den europæiske region ganske unik. Europa er som den eneste verdensdel i den situation, at man har fået ”centreringens stabilitet”, uden at én magt dominerer. Europas tragiske historie som kontinentet, der producerede verdenskrigene, skabte en vilje til frivillig magtkoncentration.

Samarbejde en sjældenhed
Den model stod sin hårde prøve efter Tysklands genforening. Mange troede, at efter den kolde krig ville vi igen opleve den gamle magtpolitiske rivalisering og stormagtspolitik. Men nej, her valgte lederne i EU at svare igen på udfordringen med en øget europæisk integration – og vi fik Unionen, økonomisk og politisk.

Så langt så godt. Ja faktisk: det er godt, for man skal huske, at det er international politik, vi taler om her. Det er ikke normalt og selvfølgeligt, at stater er søde og samarbejdende. Derfor er det naivt, at ønske sig et løsere samarbejde fra sag til sag, baseret alene på nationalstaterne. Det ville reelt betyde, at man lod frygten og rivaliseringen genopstå mellem Europas større stater.

Kast et blik ud over verden – eller historien – og bemærk, at når stater skal samarbejde, er det normale, at de ikke gør det. I hvert fald hvis der er meget på spil, og deres magt og velfærd på langt sigt kan blive påvirket af det.

EU ikke en dværg
Historien bliver endnu bedre. Udvidelsen blev en ekstra sikkerhedsmekanisme op gennem 1990'erne. Den disciplinering, der lå i, at ansøgerlandene skulle gøre sig til overfor EU førte til, at mange potentielle konflikter i Østeuropa blev undgået. Det var ikke resultatet af EU's sikkerhedspolitik. Det var udviklingen i den økonomisk-politiske integration, der blev til en af historiens største freds- og sikkerhedstriumfer.

Den fik ikke ros som fortjent, for det er så meget mere synligt, når et land griber militært ind i en allerede flammende konflikt, end det er at være den stille kraft, der gjorde, at en konflikt aldrig brød ud i militær lue.

Alt for mange er tilbøjelige til at tale om USA og NATO som de store dyr i den sikkerhedspolitiske åbenbaring, og EU som en dværg. Det er ikke rimeligt i lyset af, at USA og NATO har præsteret et antal operationer af blandet værdi, mens den ikke-militære handling, at holde den europæiske integration på skinner, har æren for, at frygt- og trusselspolitik ikke er genopstået mellem EU-landene. Udvidelsen kunne have været gjort bedre.

Fejl i sikkerhedspolitik
Værre er det, når vi kommer til næste led af EU’s eksamen: den egentlige førte sikkerhedspolitik. Hvad har EU gjort i forhold til konflikter og krige i sit nærområde? Godt der vankede gode karakterer i den første eksamen, for her kommer noget, der trækker gevaldigt ned på gennemsnittet.

Hvis vi først ser på de egentlige krige, er der Balkankrigene runde 1 (Bosnien og omegn) og runde 2 (Kosovo). Så er der rollen som andenviolin i forhold til Irak og Afghanistan, før man spiller førsteviolin i Libyen og gemmer sig bag bagtæppet i Syrien.

I alle de konflikter har EU taget helt samme tilgang som USA: intervention kan kun betyde militær intervention, og hvis vi ikke vil det, gør vi meget lidt, for ikke-militær konfliktløsning har vi ingen strategi for. Absurd i lyset af, at EU fra sin egen historie burde kende styrken af ikke-militær sikkerhedspolitik.

I Israel-Palæstina-konflikten har EU spillet en rimelig fornuftig rolle. Man har påtaget sig at være den primære økonomiske støtte til palæstinenserne, mens den politiske hovedrolle blev spillet af USA. Det kunne måske ikke være meget anderledes.

Nordafrika, der så oplagt er EU's ansvarsområde, burde have været tacklet med en helhedstilgang, hvor samme ”nærområdelogik” som i Øst burde have ført til en samlet strategi for markeder, indvandring og sikkerhed. Vores skæbne er sammenkædet nord og syd for Middelhavet, ledelsen er vores, og det er tragisk, at drukneulykker i stedet sætter dagsordenen og fører til en ond cirkel af afgrænsning.

Tre slags betydning
Alt det ovenstående følger groft sagt en model, jeg har præsenteret i foredrag og artikler siden starten af 90'erne. EU har tre typer af sikkerhedspolitisk betydning. For det første kommer opgaven med at holde kernen sammen (Tyskland-Frankrig), for det andet at stabilisere det nære udland via udvidelse (Øst- og centraleuropa) og for det tredje at gribe ind i konflikter i nærområderne (Balkan, Nordafrika, Mellemøsten).

I dag er det nødvendigt at tilføje en fjerde type. For den vigtigste test til dato for EU er naturligvis Ukraine. Den situation er helt speciel, fordi EU's store fejl her er en paradoksal kombination af at undervurdere sin egen geo-økonomiske magt og være for naiv om den magtpolitik, man reelt fører, og på den anden side gå med i en alt for traditionel og håndfast magtpolitisk konflikt med Rusland.

Den aktuelle krise blev udløst af konflikt internt i Ukraine om, hvilke arrangementer, man skulle indgå med EU og Rusland. I den sammenhæng var EU faldet for sin egen retorik (der deles af NATO) om, at vi ikke anerkender ”interessesfærer.” Det vi gør, har intet at gøre med magt og geopolitik – det er blot vores gode værdier, vi udbreder velvilligt til alle, der ønsker.

EU legede dommer
Når Rusland taler om NATO- og EU-udvidelse som trusler mod Ruslands vitale interesser, affejes det med, at Putin er fanget i fortidens koldkrigstænkning. Et realistisk billede af, hvor stor indflydelse EU faktisk havde i Ukraine, ville have ført til udvikling af en stabil konstellation af EU, Rusland og de forskellige kræfter internt i Ukraine. Men EU anede ikke, at vi var den geo-økonomiske stormagt, der var ved at omtegne det euroasiatiske landkort. En kæmpe undervurdering af vores egen magt.

Undervejs i konflikten lod EU sig igen rive med af sin egen retorik, og analyserede på intet tidspunkt situationen som en konflikt, så man kunne forstå den rolle, man selv spillede i den. I stedet placerede man sig selv over konflikten som dommer, der med sine sanktioner skulle tvinge Rusland til at lystre. En lige så stor overvurdering af egen magt.

Vi skal finde tilbage til et arrangement, der matcher de geopolitiske, geoøkonomiske og militære vilkår. En måde for Ukraine at udvikle sine nødvendige relationer både øst- og vestover. De ønsker forskellige ting fra de to sider – og det er heldigvis også forskelligt, hvad EU og Rusland er optaget af i Ukraine. Så det er alt andet end en uløselig situation.

Det er vildledende at fremstille Ukrainekonflikten som en simpel tovtrækning på landkortet, hvor to magtcentre hiver i et stakkels Ukraine i midten. Ingen af de to centre ønsker for alvor at udbrede sin sfære langt på den anden side af Ukraine. Begge er mest optaget af deres egen regionale verden – og at få et acceptabelt arrangement omkring Ukraine.

På det sidste har der været positive tegn. I forhandlingerne om våbenhvile, har Frankrig og især Tyskland ført an med den mest pragmatiske vestlige linje. USA har meget mindre at tabe ved en optrapning af konflikten, den økonomiske pris for sanktionerne betales af Europa, og NATO styrkes ved konflikten.

Kansler Merkel har indset, at vi ikke kan være mere heroisk Ukrainevenlige end ukrainerne selv. Den ukrainske ledelse har været forbløffende realistisk og indset, at de må leve med ubehagelige kompromiser og indrette sig på en særlig position mellem Moskva og Bruxelles.

Også Putin har en interesse i at få konflikten rundet af. Kun røverbaronerne i Østukraines udbryderrepublikker har en interesse i krig som sådan. Så en nedtrapning, en landing, er mulig og nødvendig. EU er nøglen til det. Situationen er til dato meget tvetydig. For det første fordi, Vesten samtidig fortsætter en naiv retorik omkring sanktionerne (senest på Merkels G7-møde i juni), og for det andet fordi det fornuftige ikke rigtigt kommer fra EU men snarere fra Tyskland.

Grækenlandskrisen på det økonomiske område og Ukraine på det sikkerhedspolitiske har synkront placeret Tyskland i en uhyre central position. En kynisk iagttager vil sige: det var, hvad mange forudså lige efter den tyske genforening, men tyskerne lod klogeligt det første tog køre fra stationen, og det andet med. Først nu har de sat damp under deres politiske lederrolle.

Bestemmer nationalstaterne?
Betyder det en kortslutning af mit argument ovenfor? Er vi tilbage ved de store europæiske staters nationale politik? Hvis Storbritannien fortsætter med at marginalisere sig selv i Europa, Frankrig slår sig til tåls med kun at være en europæisk stormagt i Afrika, og Polen klogeligt holder sig til at tage enkelte stik, så står Tyskland tilbage som Europas magtpolitiske centrum med os andre i skiftende roller.

Og Europa er ikke længere så unikt. Fredeligt, javel, men det er også de andre dele af verden, hvor én magt sidder i centrum.

Hele Europas moderne historie har været én lang aktion for at forhindre en sådan dominans fra én stat, så det er ikke sandsynligt, at det bliver resultatet. Snarere, og netop derfor, vil europæisk politik blive formet af mange andres samarbejde om at forhindre det.

Begge dele er cirka lige slemt. Vi vil under alle omstændigheder være kommet tilbage til et Europa præget af indre magtpolitik og magtbalance. Fra det grundlag vil Europa være ude af stand til at bidrage værdifuldt til fred og sikkerhed i verden. Og det i en tid, hvor der er mere brug for det end nogensinde.

Det var nok værd at tage en enkelt runde mere og forsøge at få EU tilbage på sporet, hvor vi europæere tager ansvar for, at vores blodige fortid udmøntes i en nyskabende form for regional sikkerhed, hvor stabiliteten er forankret i et magtcenter, vi skaber med vilje – ikke fordi nogen har magt til at trække det ned over ørerne på andre.

Og denne gang med en bedre forståelse af, hvordan vi spiller sammen med verden omkring os, så vores fredsprojekt også kan bidrage til fred frem for konflikter hos vores naboer.

Ellers må man her desværre konkludere, at EU står til at dumpe sin vigtigste eksamen.

Artiklen blev første gang bragt den 1. juli 2015 i NOTAT 1285 Kan EU skabe fred?