Har Danmark veto i afstemning om frihandelsaftale med USA?

Danmark har som udgangspunkt ikke mulighed for at blokere frihandelsaftalen med USA. Men det kan vi måske ende med at få alligevel. Her følger en trin for trin-guide til, hvad det er for en godkendelsesproces en færdigforhandlet TTIP-aftale skal igennem.

Af Tine Toft Jørgensen
14. oktober 2015

TTIP (Transatlantic Trade and Investment Partnership) har efterhånden været under forhandling siden 2013. Hvis frihandelsaftalen på et tidspunkt bliver endeligt bliver klappet af mellem de europæiske og amerikanske forhandlere, skal den igennem en godkendelsesproces. NOTAT har spurgt EU-Kommissionen, hvordan det kommer til at foregå.

Runde 1: Det juridiske vaskeri

Først gennemgår EU-Kommissionens advokater aftalen – en såkaldt ”legal scrubbing”. Ifølge Lissabontraktaten er handel et af de områder, der ligger helt og fuldstændigt inde under EU’s ansvarsområde. Det har landende afgivet suverænitet over. Altså modsat eksempelvis kultur, der stadig er ganske og aldeles op til nationalstaterne selv at bestemme over.

Alt dét, der handler om EU vs. medlemslandene i forhold til, hvem der bestemmer, står i Artikel 207 i Lissabontraktaten. Her står der, at handel er EU’s ansvar, mens områder som eksempelvis kultur og filmstøtte er medlemslandenes. Det er noget, Frankrig har kæmpet hårdt for, og det samme gælder for offentlige serviceydelser. Det er altså i Lissabontraktaten, reglerne for godkendelse af store frihandelsaftaler er skrevet ned. Men én ting er, hvad der står i loven. En anden er, hvad der sker i praksis.

»Der har altid været et slagsmål, når man har forhandlet store aftaler. Om Kommissionen nu ifølge medlemslandene eller EU-Parlamentet har forhandlet en aftale på plads, som de egentlig ikke havde mandat til. Og alt i alt er der en stærk norm om, at man har enstemmighed iblandt ministrene. Man vil nødigt have en aftale, der ikke har alles godkendelse,« siger Jens Ladefoged Mortensen, der er lektor i Statskundskab ved Københavns Universitet.

Runde 2: Landenes handelsministre

Efter den juridiske gennemgang sendes teksten nu til Rådet (tidligere kaldet Ministerrådet). Rådet stemmer typisk om frihandelsaftaler med kvalificeret flertal.

Et kvalificeret flertal kræver, at 55 % af medlemsstaterne, der tilsammen repræsenterer mindst 65 % af EU’s befolkning, stemmer for forslaget. I praksis vil det nogenlunde sige, at 16 ud af 28 lande skal stemme for.

Hvorfor skal det ikke foregå med enstemmighed, så Danmark eksempelvis har veto? Fordi medlemslandene har valgt at give EU den fulde kompetence over handelsområdet, og det dækker altså også over at indgå frihandelsaftaler.

Kan det alligevel blokeres? Ja, det kan det, hvis mindst 4 medlemmer af Rådet, der repræsenterer mere end 35 % af EU’s befolkning, sætter foden ned. Det er for eksempel langt fra nok, hvis Danmark, Irland, Østrig og Sverige stemmer nej. TTIP vil stadig gå igennem. Ikke engang, hvis vi bytter Irland om med Tyskland, er det nok borgere til at blokere.

Hvis derimod Tyskland, Frankrig, Polen og Østrig stemmer nej, vil aftalen blive blokeret, fordi befolkningerne er tilstrækkeligt store i de lande. Hvis du selv vil prøve at lege med afstemningsmetoden i EU, så kan du her prøve det via afstemningssimulatoren: EU-rådets afstemningssimulator

Her er det en stor udfordring, at et stort land som Tyskland eksempelvis er imod. Sammen med Østrig og Luxembourg, er tyskerne de mest TTIP-kritiske borgere i EU. Hvis Tyskland stemmer nej, vil det formentlig have en stor indflydelse på de andre lande.

Læs mere her: Tyskere og danskere ser vidt forskelligt på TTIP

Runde 3: De folkevalgte i EU-Parlamentet

Når eller hvis de 28 ministre har skrevet under på aftalen, skal den igennem EU-Parlamentet til afstemning. Det vil altså i praksis sige, at de folkevalgte først bliver spurgt, når aftalen er færdigforhandlet. Men sådan er det alligevel ikke helt. I processen kan EU-Parlamentet presse EU-Kommissionen, og det har de faktisk benyttet sig vældig meget af. Det gjorde de blandt andet i sommer, hvor de med et stort flertal vedtog en tekst, der skulle give et pejlemærke om, hvad de i sidste ende vil gå med til.

Beslutninger træffes normalt via simpelt flertal, hvor der dog skal være minimum en tredjedel af medlemmerne tilstede ved afstemningen. Ved internationale aftaler såsom TTIP skal EU-Parlamentet dog give sit samtykke med et absolut flertal, altså mindst 376 af de 751 medlemmer.

I EU-Parlamentet sidder de 751 parlamentarikere i grupper, og her er det for det meste nødvendigt at have de største grupper med. Det er de konservative (EPP), socialdemokraterne (S&D) og de liberale (ALDE). Allerede nu ser De Grønne og den venstreorienterede gruppe ud til at ville stemme imod. Det kan meget vel ende med, at socialdemokraterne bliver tungen på vægtskålen, da de lige nu er den eneste afgørende gruppe, der er særligt kritiske over for aftalen.

Ifølge Jens Ladefoged Mogensen er denne del vigtig, fordi EU-Parlamentet med Lissabontraktaten har fået en større rolle at spille.

»Hvis EU-Parlamentet siger nej, står vi en situation, vi aldrig har stået i før med EU som handelspolitisk aktør. Hvad gør vi så? Kan der laves undtagelser, ligesom de danske forbehold? Og vil amerikanerne købe den? Det er jo ikke bare et internt slagsmål i EU, amerikanerne skal også godkende det,« påpeger han.

Hvis aftalen når så langt i processen og kommer igennem både amerikanerne, Rådet og EU-Parlamentet, har vi sådan set en frihandelsaftale. Men vent! Der er endnu et led i kæden.

Runde 4: Tilbage til de nationale parlamenter?

Egentlig står der som sagt i Lissabontraktaten, at handel er ”EU’s ting”. Danmark afsagde altså det sidste ord i sagen, da vi i 2013 afgav handelsmandatet til EU-Kommissionen. Med mindre (!) aftalen er en såkaldt blandet aftale. Hvilket handelskommissær Cecilia Malmström faktisk selv har udtalt, at det formentlig er. Og det åbner op for endnu flere trin i godkendelsesproceduren.

En blandet aftale betyder, at aftalen bliver større og mere vidtrækkende end det oprindelige mandat, og eksempelvis indeholder kapitler om servicesektoren, der fortsat er medlemsstaternes område. Et klassisk eksempel er også transportområdet og bestemmelser om international søtransport. En aftale er altså blandet, hvis den indeholder områder, der ikke hører ind under EU’s eksklusive kompetencer. Om TTIP går over sine bredder, finder juristerne ud af under punkt 1 - det juridiske vaskeri.

Også EU-Oplysningen skriver på deres side, at ”det sandsynligvis også skal igennem de nationale parlamenter”, da aftalen forventes at omfatte en længere liste af ting: Farmaceutiske produkter, visse landbrugsprodukter, fødevarer, drikkevarer, gmo, kemiske stoffer, CO2-udledning, biler, forsvarsmateriel, finansielle produkter, offentlige indkøb, energi, forsikring, intellektuelle ejendomsrettigheder, databeskyttelse med mere.

Et eksempel på en sådan blandet aftale er EU’s frihandelsaftale med Korea fra 2010, der havde kapitler om ”maritime tjenesteydelser”. Korea-aftalen blev derfor behandlet som en blandet aftale og godkendt af medlemslandene parallelt med EU.

Og selvfølgelig er der endnu en hage – for i EU’s aftale med Peru og Colombia var der ikke tale om en ’blandet aftale’. Kommissionen foreslog derud at køre den igennem som en ”EU-only” aftale, fordi den vurderede, at alt deri handlede om handel. Rådet derimod, besluttede at underskrive den som en blandet aftale alligevel. Det samme kan ske med TTIP.

Lige meget hvordan TTIP får mærkatet ”blandet”, er det altså ikke nok at have EU-Parlamentet med om bord. Og her kan det pludselig blive et stort problem, at flertallet i lande som Tyskland, Luxemburg og Østrig er stærkt kritiske over for aftalen.

Hvis et land vælger at sige nej til de dele af aftalen, der kommer til afstemning (det kan eksempelvis være delen om investeringsbeskyttelse) er det endnu uvist, om det er muligt for det enkelte land at få et forbehold. For hvis et eller flere lande siger nej, og vil have særaftaler, er det ikke sikkert USA godtager en sådan ”pick and choose”-model, der ligger langt fra hele ideen med en stor frihandels- og investeringsaftale. EU-Kommissionen selv henviser i en mail til Lissabontraktaten som eksempel på, hvordan en sådan aftale skal igennem nationale parlamenter. Her sagde Irland nej i første omgang, men efter en ændring i antallet af kommissærer, sagde folket ja ved folkeafstemningen. Det er endnu uvist, hvordan EU-Kommissionen vil tackle situationen, hvis det store prestigeprojekt bliver blokeret af et enkelt land.

Hvorfor er TTIP så omfattende?

Det er sådan set ikke nogen overraskelse (heller ikke for danske embedsmænd), at TTIP formentlig er en blandet aftale. Det var nemlig målet fra begyndelsen, at frihandelsaftalen netop skulle blive en bred aftale. Det peger alt sammen tilbage til, at told imellem USA og EU stort set er fjernet, og frihandelsaftalen derfor i langt højere grad handler om at ”fjerne tekniske handelsbarrierer” som staters regulering i nogle virksomheders øjne kan være.

Runde 4.1: Folkeafstemning?

Når TTIP er færdig, vurderer Justitsministeriet, om der er tale om en suverænitetsafgivelse. Hvis der er det, skal regeringen under paragraf 20 i grundloven sikre, at der er 5/6 af Folketingets medlemmer, der vil have TTIP. Hvis der ikke er det, skal det til folkeafstemning.

Regeringen kan derudover vælge at lave en vejledende folkeafstemning for at stikke fingeren i jorden og høre borgernes mening om, hvad de skal gøre. Det kan Folketinget til enhver tid beslutte at gøre. Men de er så bare ikke bundet af resultatet, deraf navnet ’vejledende folkeafstemning’. En vejledende folkeafstemning er kun blevet brugt én gang, nemlig i 1986, hvor der blev stemt om EF-pakken.

Ifølge Jens Ladefoged Mortensen er det højst usandsynligt, at de danske vælgere nogensinde for lov at stemme om TTIP.

»Der vil ikke komme en folkeafstemning om TTIP. Den kommer nemlig ikke til at involvere suverænitetsafgivelse.«

Fun-fact: Ifølge EU’s repræsentation i Danmark kan Rådet faktisk godt beslutte at sætte frihandelsaftalen igang, inden den er blevet ratificeret i EU-Parlamentet. Det er sket før med frihandelsaftaler.