Tidligere topdiplomat: I EU er vi spejderdrenge i udenrigspolitikken

Selvom den nye udenrigschef er bedre end den første, står EU med et hjemmestrikket og midlertidigt lederskab, som ofte styres af Angela Merkel i Tyskland frem for EU-præsidenten Donald Tusk i Bruxelles. Men der er stadig en rolle for EU at spille.

Af Tine Toft Jørgensen
27. juli 2015

Siden den amerikanske udenrigsminister Henrik Kissinger undrede sig i 70’erne, har det været en stående joke, at der ikke findes ét enkelt telefonnummer, hvis man vil ’ringe til EU’. Siden dengang har EU fået både en Udenrigschef og et stærkt Europæisk Råd med 28 statsledere. Men er det blevet nemmere at se, hvem der står i spidsen for udenrigspolitikken i EU?

Poul Skytte Christoffersen sidder på sit kontor i Bruxelles, lige ved EU-Parlamentet og Luxembourgpladsen, hvor jakkesætsklædte medarbejdere myldrer rundt ved frokosttid.

Han har fulgt EU-institutionernes udvikling over mange år, og ifølge ham er der særligt én tendens, der har indflydelse på det udenrigspolitiske: Det Europæiske Råd, hvor de 28 stats- og regeringschefer mødes til topmøder og diskuterer de store linjer for EU, er ifølge ham blevet markant stærkere.

Institutionel kamp eller samarbejde?
I dag er det den polske Donald Tusk, der sidder for bordenden som EU-præsident, og under ham er bolden ifølge Poul Skytte i høj grad på statsledernes banehalvdel. Og det er vigtigt, særligt når der skal træffes udenrigspolitiske beslutninger.

»Når du ser på de største problemer i verden, så er det også statscheferne i andre lande, der beskæftiger sig med dem. Hvis ikke du har en stærk europæisk repræsentant, så sker der enten det, at EU ikke spiller nogen rolle, eller også overtager de enkelte statschefer rollen.«

Poul Skytte vejer ordene omhyggeligt. Han er kendt for at være en ydmyg fynbo, der ikke lader sig mærke med sit alenlange CV i toppen af EU’s embedsværk. En cand.polit med sans for at opsnappe og knuse problemer.

Et problem med de styrkede topmøder, kan være, at Ministerrådet, der repræsenterer landenes interesser, svækkes. Jo stærkere statslederne bliver, des mere uengagerede bliver de enkelte ministre, og de engagerer sig i forvejen for lidt i det europæiske samarbejde.

Men sådan behøver det ifølge Poul Skytte ikke hænge sammen.

»På en lang række områder kan vi kun optræde effektivt i internationale spørgsmål, hvis statslederne er engagerede. Men det skal selvfølgelig ikke være på en måde, hvor man tilsidesætter udenrigsministrene og udelukker dem. Det er ikke et nulsums-spil, hvor statscheferne bliver stærkere på bekostning af de enkelte landes udenrigsministre.«

Som eksempel på et område, hvor samarbejdet har været godt, peger han på Ukraine. »Her er det naturligt, at statsministrene er involveret. Men det er ligeså evident, at hele det tekniske forarbejde til sanktionspakken er noget, som må foregå hos udenrigsministrene.«

Mogherini bedre end Ashton
Da EU’s første Udenrigschef, den britiske og forholdsvis ukendte Catherine Ashton, skulle sætte sit hold af embedsmænd til den fælles udenrigstjeneste, valgte hun Poul Skytte til jobbet. Han oplevede ikke, at hun som repræsentant for det udenrigspolitiske var særlig åben over for et samarbejde med Det Europæiske Råd.

»Herman Van Rompuy var åben overfor regelmæssige møder, men hun lukkede ikke op og skabte tid til det. Selvom den fælles udenrigstjeneste også skal fungere til brug for EU-præsidenten. Her tror jeg, at den nyudpegede Federica Mogherini har en helt anden indstilling, og at samarbejdet foregår langt bedre nu. Igen tror jeg ikke på tesen om, at jo stærkere Tusk er på udenrigspolitikken, jo svagere er Mogherini. Tværtimod. Styrke og position i internationale sammenhænge styrkes ved, at du også har topmøderne og en formand, som er engageret i udenrigspolitik.«

Mogherini har måske mere at rutte med end Ashton havde, men Poul Skytte påpeger, at hun arbejder med samme maskineri og institutionelle rolle. En rolle, der ikke falder på plads af sig selv, men hvor Udenrigschefen og hele den eksterne udenrigsservice konstant skal vinde deres egen rolle. Det skyldes i høj grad, at den udenrigspolitiske magt i høj grad endnu ligger hos medlemslandene.

Som eksempel på et område, hvor EU har fuld kompetence, nævner han handelspolitikken og den igangværende forhandling om en frihandelsaftale mellem EU og USA. På handelspolitikken er det sådan, at hvis EU har en holdning, så kan medlemslandene ikke fremsætte en anden holdning. De har afgivet beslutningsmandatet til Kommissionen. I udenrigspolitikken er det anderledes.

»Hvis EU ikke har en holdning der, så har du 28 forskellige nationale holdninger. Så grundbetingelserne for EU’s udenrigspolitiske ledelse er, at man ligesom skal kæmpe for sin rolle dag for dag.«

Her har Udenrigschefen den fordel, at hun er vicepræsident i Kommissionen. Hun har en slags dobbeltrolle, hvor hun sidder med hos både statslederne og kommissærerne. Det er ifølge Poul Skytte hele kernen i at have stærke roller for både udenrigschef og EU-præsident:

»Det er dér, hvor man kan kombinere instrumenter som handelspolitik, udviklingspolitik og humanitær bistand og binde tingene sammen i en pakke, hvor EU kan levere noget, som medlemsstaterne ikke kan,« siger han, og tilføjer at Federica Mogherini gør mere ud af forholdet til Kommissionen, end Catherine Ashton gjorde.

»Der er sket et reparationsarbejde i relation til Kommissionen, som giver en bedre baggrund for, at hun kan lave noget fornuftigt og effektivt. Og det har Jean Claude Juncker (formand for Kommissionen, red.) det egentlig fint med. Han har ikke nogen ambitioner på det udenrigspolitiske område. Der er ikke kamp om stolene, som der har været før. Derfor er udgangspunktet mere favorabelt.«

Hjemmestrikket udenrigsansvar
Da Danmark havde formandskabet under de svære forhandlinger med de nye østeuropæiske medlemslande i 2002, var Poul Skytte den daværende statsminister Anders Foghs højre hånd. Dengang var mange af de nye lande bekymrede for, at de store lande ville styre det hele og lave eksterne topmøder, hvor de andre bare måtte følge med.

Som et eksempel på en krisesituation, hvor det netop er de store lande, der står i spidsen, så man under fredsaftalen i Minsk, at det var Angela Merkel fra Tyskland og Francois Hollande fra Frankrig, der tog afsted.

Er det blevet et problem for den samlede udenrigspolitik, at de store lande går i front på den måde?

»Det er sådan lidt et hjemmelavet system. Langt ude i fremtiden er det klart, at det ville være ideelt med en fælles repræsentant, som ikke er selvudpeget. Der ser vi virkelig meget langt fremme i tiden, særligt med situationer som Ukraine. Der hvor jeg mener, at tidsperspektivet ikke burde være så langt fremme, er i forbindelse med global regeringsførelse om globale udfordringer som klima, fødevaresikkerhed, og finansielle reguleringer. Her så jeg gerne, at der var en stærkere rolle for EU-præsidenten.«

Den tidligere embedsmand pointerer, at de fleste medlemslande indtil videre ser ud til at være tilfredse med, at det er Merkel, der fører ordet, når der eksempelvis skal forhandles fred i Minsk. Blandt andet fordi den nuværende EU-præsident Donald Tusk er polak og har et noget mere anstrengt forhold til Putin end Tyskland har.

Dengang Poul Skytte selv var teknikeren bag Østudvidelsen som Anders Foghs ’mand i Bruxelles’, skulle han tackle en del bekymring for netop den form for hjemmelavet løsning, som vi ser i dag. Alligevel påpeger han altså, at de små lande faktisk finder det belejligt, at Merkel tager over. Det skyldes, at landene ikke er parate til at overlade udenrigspolitikken til EU.

»Det er belejligt i den forstand, at der er nogen, der tager et ansvar. Kritikken af Tyskland på det udenrigspolitiske område har jo i lang tid været, at de ikke engagerede sig nok. Det gør de nu, og det tror jeg grundlæggende anses som en positiv ting. Man kan være uenig i hendes økonomiske politik, men som et hæderligt menneske og en dygtig politiker er hun anerkendt hele vejen rundt. Derfor er de fleste, når det kommer til stykket, ganske trygge ved, at hun de facto er Europas forhandler i Ukraine. Det er ikke institutionelt smukt, med det er faktum.«

Junckers EU-hær
Kommissionsformand Jean-Claude Juncker meldte i foråret ud, at hvis EU vil vise omverdenen, at man er seriøs omkring sine værdier, må der være en EU hær.Som mange andre i Bruxelles, undrer Poul Skytte sig over både timing og budskab.

»Det var virkelig en utrolig skæv bold. Både i Ukraine, men også generelt. Jeg tror, at EU har en rolle på det forsvarspolitiske område. Men især på områder hvor du kan kombinere det med andre fællesskabspolitikker og instrumenter.«

Her nævner Poul Skytte som det gode eksempel på EU’s udenrigspolitik aktionen Atalanta, hvor EU bekæmper pirater omkring Somalias kyst.

»Det er prototypen på de ting, vi bør engagere os i. Sammenlignet med NATO er EU-aktionen i en vis forstand mere skarp, fordi man kan følge pirater ind til stranden, hvilket NATO ikke kan. Der er en tilstedeværelse af soldater ombord på handelsskibene, og det kan EU kombinere med en udviklingspolitisk aktion i Somalia samtidig med at man yder hjælp og teknisk bistand til at opbygge sikkerhedsstyrker i området. Det er et typisk eksempel på, at du kan kombinere en masse EU-instrumenter. Hvor EU kan gøre noget, som andre ikke kan.«

Libyen er Europas problem
Udover at dele forsvarsressourcerne mener Poul Skytte også, at EU kan spille en rolle i de voldsomme konflikter i Nordafrika.

»Mogherini har på det seneste været ude med forslag om aktioner i Libyen. Jeg tror ikke, amerikanerne vil deltage i Libyen igen. Libyen er Europas problem. Også fordi det er et problem om illegale flygtninge og folk, der drukner i Middelhavet. Hvis der kan og skal gøres noget i Libyen, så er det næsten kun EU-landene, der kan gøre det.«

Ud fra hans vurdering, kan EU altså også spille en udenrigspolitisk rolle på de mere hårde militær områder. Der er dog klare grænser.

»Det er totalt urealistisk at tro, at der kan være tale om en egentlig Europa hær i en overskuelig fremtid. Jeg kan slet ikke se, hvor den politiske opbakning skulle komme fra. Vi kan se, hvor svært det er bare at gøre noget på ’pooling and sharing’. Hvordan skulle man så tænke sig at have en eller anden stående styrke, som så skulle have en fælles kommando? Det er et fantasifoster.«

I EU’s traktater står der, at det europæiske samarbejde ’med tiden kan føre til et fælles forsvar’. Men Poul Skytte ser ingen appetit blandt medlemslandene på at lægge styrkerne ind under en fælles kommando.

EU naive i Ukraine
I forbindelse med Ukrainekrisen har EU modtaget en del kritik for at undervurdere Ruslands relation til Krim og Ukraine. Hvis man spørger Poul Skytte, er der dog historisk belæg for, at EU handlede i god tro.

»Helt tilbage under det tjekkiske formandskab i 2009 var det EU’s filosofi at stabilisere og fremme økonomisk udvikling i nabolandene. Alt det har så ligget og simret i 3-4 år. Der har været forhandlinger, hvor det var klart, at Rusland ikke ville være med. Men det har ikke stået klart, at Rusland ville anse det som en form for ’casus belli’, hvis vi indgik i den form for aftaler.«

Men har EU været naive i forhold til Rusland, da man lavede aftaler med Ukraine?
»Vi er ganske givet naive. Vi er ofte sådan lidt spejderdrenge i vores ageren. Vi har ikke rigtig lært at føre diplomati på det niveau. Det er bare ikke det, der er grunden til Ukraine krisen.« 

Artiklen blev første gang bragt den 1. juli 2015 i NOTAT 1285 Kan EU skabe fred?