Fire af fem EU-love vedtages i skjul

Mindst 85 procent af alle EU-love besluttes uden en kendt dagsorden, uden at vi ved hvor, hvem deltagerne er, og på hvilket grundlag lovene vedtages. Venstrepolitiker kaldet det for EU's største demokratiske problem. Ombudsmanden Emily O'Reilly vil åbne op men får at vide, at hun ikke skal blande sig.

Af Staffan Dahllöf
6. september 2016

HEMMELIGT Nøgleord som hemmeligt, skjult og bag lukkede døre kan pifte selv de mest kedelige EU-artikler op. Nogle gange bliver de brugt uden dækning. Nogle læsere vil måske føle sig bekræftet i oplevelsen af et EU med skjulte dagsordner og hemmelighedsfulde magthavere. Andre kan omvendt føle en umiddelbar træthed ved kritikken. For EU's to lovgivende forsamlinger Ministerrådet og Europa-Parlamentet mødes og lovgiver formelt i fuld åbenhed. Rådsmøder, hvor der vedtages nye love, kan ses og aflyttes både live og ”on demand”  - se videooptagelser af rådsmøder på rådets hjemmeside.

Europa-Parlamentet er endnu mere åbent, både online  – find optagelser fra plenar- og udvalgsmøder - og for alle som lægger vejen forbi i Bruxelles og Strasbourg.

Og så alligevel. I realiteten er de formelle beslutninger i åbenhed kun en formalitet. På det tidspunkt er den reelle lovgivning som hovedregel afklaret bag ukendte og lukkede døre.

Uden retslig grund

De afgørende beslutninger bliver truffet i trepartsforhandlinger, kaldt triloger. (Trilog, efter det franske trilogues, og ikke trialog, er blevet det etablerede begreb.)

De tre parter er Kommissionen, som fremsætter alle lovforslag, og de to lovgivere Ministerrådet og Parlamentet. Repræsentanter for de tre har fået for vane at mødes for at finde kompromiser mellem forskellige synspunkter på lovforslag, inden den formelle vedtagelsen finder sted.

I årene 1999-2004 blev 28 procent af alle lovforlag behandlet på den måde. I perioden 2009-2014 var tallet 85 procent.

Trilogerne er uformelle fordi de ikke er beskrevet i EU's grundlov EU-traktaten, som ellers er meget detaljeret om lovgivningsprocedurerne.

EU-ombudsmanden Emily O'Reilly konstaterer i en undersøgelse, som har stået på siden 2015:

”Triloger er ikke udtrykkeligt forudset i traktaten.”

Tony Bunyan, leder af dokumentationscentret og rettighedsorganisationen Statewatch mener, at en skarpere formulering er på sin plads:

”Triloger har simpelthen intet juridisk grundlag i traktaten,” påpeger han.

”Så er løbet kørt”

Problemet med trilogerne er, at de tilsidesætter det demokratiske grundprincip, at al lovgivning skal foregå i fuld offentlighed.

Eva Kjer Hansen (V), medlem af Folketingets Europaudvalg, tidligere minister i tre omgange og tidligere medlem af Europa-Parlamentet, er stærkt kritisk over for måden, trilogerne bliver brugt på.

»Jeg mener, dette er det største demokratiske problem i EU i dag. Det paradoksale er, at Europa-Parlamentet ikke længere kæmper for åbenhed,« siger hun.

I traktaten står udtrykkeligt, at Europa-Parlamentets møder er offentlige, og at det også gælder for Rådets ”når det forhandler og stemmer om udkast til lovgivningsmæssige retsakter”. (Artikel 15.2 i TEUF, Traktaten om EU's funktion)

Men trilogerne er ikke kun hemmelige. De er stort set ukendte for alle andre end den afgrænsede kreds af deltagere.

• Det annonceres ikke hvornår eller i hvilke lokaler, møderne finder sted.

• Der er ingen offentligt tilgængelig dagsorden.

• Der er ingen offentlige lister over, hvem der deltager.

• Der er ingen adgang til de dokumenter, som ligger til grund for mødet. 

Fra ord til handling

Konsekvensen er, at udenforstående som lobbyister, interesseorganisationer, og civilsamfundet i det hele taget hægtes af.

Det gælder også for de nationale parlamentarikere, som prøver at holde en snor i deres regeringsrepræsentanter:

”Hvis der først er indgået aftale på en trilog, er løbet kørt. Aftalerne kommer ikke til debat i Rådet men vedtages, som vi har set, som A-punkter (beslutninger uden diskussion, red.), da man ikke længere kan ændre på forslaget uden at bryde sin aftale med Parlamentet,” konstaterede EU-konsulenten Morten Knudsen advarende i en note til Folketingets Europaudvalg i 2008.

Fidusen med triloger er, at de kortslutter måden, som EU lovgiver på. Effektiviteten, målt i antallet af vedtagne love, stiger. Afstanden mellem ord og handling mindskes.

Kendere af EU-lovgivning og alle, som én gang har kæmpet sig igennem en lærebog om, hvordan EU fungerer, vil ellers vide, at de fleste forslag til love skal behandles to gange, både i Rådet og i Parlamentet. Til tider kan det være nødvendigt med tre gange, hvis Rådet og Parlamentet stadig har udeståender efter de første to gange.

Triloger ved førstebehandlingen af loven forkorter den proces. Hvis de tre parter først indgår en aftale her, kan man gå direkte til den formelle vedtagelse. Det er en af de logiske grunde til, at triloger bliver brugt. 

Bedre styr på tropperne

En anden grund er et smidighedsargument. Ved førstebehandlingsaftaler er der ikke nogen formel tidsfrist, som skal overholdes. Ved anden- og en eventuelt tredjebehandling er der grænser for, hvor længe man kan blive ved, inden forslaget bortfalder. Triloger ved førstebehandling giver forhandlerne større fleksibilitet.

Endelig er der en særlig grund til at Parlamentet, som ellers er fortaler for åbenhed, er med til at lovgive i skjul: Parlamentet får selv større indflydelse på den måde.

Ved en førstebehandling kræves der kun almindeligt flertal ved Parlamentets afstemning for at gennemføre ændringer til forslaget, altså et flertal af de fremmødte. Ved anden- og tredjebehandling skal Parlamentet mobilisere et absolut flertal (376 af de 751 medlemmerne) for at stå fast på noget, som Rådet ikke er enig i.

Absolut flertal er vanskeligt at mobilisere, selv om der på papiret er enighed mellem forskellige partigrupper. Fraværet i salen er ofte stort og uforudsigeligt. Triloger ved førstebehandling giver derfor Parlamentet større muskler at spille med.

»Min oplevelse er, at Parlamentet tænker mere på indflydelse for sit eget vedkommende, men Parlamentet burde være vogtere i forhold til transparens. Det paradoksale er at Europa-Parlamentet ikke længere kæmper for åbenhed,« siger Eva Kjer Hansen. 

Fire-spalters-dokumenter

Af de foreløbige svar på ombudsmandens undersøgelse fremgår det, at de tre institutioner Kommissionen, Rådet og Parlamentet er ganske tilfredse med, hvordan trilogerne fungerer.

Parlamentets formand Martin Schulz mener ikke, at der sker administrative fejl, som er det, Ombudsmanden har til opgave slå ned på. Ifølge ham falder undersøgelsen derfor kun delvist inden for ombudsmandens beføjelser. Politiske beslutninger er ikke noget, hun skal blande sig i.

Ministerrådets generalsekretær Jeppe Tranholm-Mikkelsen siger det samme men på en mere direkte måde. Ombudsmanden skal slet ikke skal beskæftige sig med, hvad de tre parter diskuterer internt:

”Beslutningen om at indlede en undersøgelse på eget initiativ om de samme spørgsmål (som vi diskuterer i forvejen, red.) synes derfor i modstrid med den tidligere ombudsmands praksis,” skriver han i en direkte kritik af Emily O'Reillys initiativ.

Et centralt spørgsmål er hemmeligholdelsen af de dokumenter opstillet i fire spalter, der ligger til grund for trilogerne (four-column documents, red.).

Der er en spalte til Kommissions lovforslag, en spalte til Ministerrådets ændringskrav, en til Parlamentets krav, og så en fjerde spalte til det kompromis, man bliver enige om, efterhånden som forhandlingerne skrider frem.

Da der forhandles om hver enkelt linje i et lovforslag, bliver der lavet nye og reviderede fire-spalters-dokumenter op til hvert møde – se eksempel her (indsæt billede):

Fire-spalters-dokumenterne er ikke tilgængelige for udenforstående. Journalister, lobbyister og andre nysgerrige er derfor afhængige af lækager fra embedsmænd eller parlamentarikere for at kunne følge slagets gang.

FIRE-SPALTERS-DOKUMENT Et lækket eksempel på et centralt fire-spalters-dokument om den nu vedtagne databeskyttelsesforordning. Spalterne er fra venstre: Kommissionens forslag, Rådets ændringsforslag og Parlamentets ændringsforslag. Den åbne spalte længst til højre afspejler forhandlingssituationen i marts 2015.

Læg mærke til at hele dokumentet er på 630 sider.

Vildledte eller kapable

Begrundelsen for at skjule de centrale dokumenter er, at lovgivningsprocessen forstyrres, hvis indholdet bliver kendt. Det argument har Ombudsmanden stort set accepteret.

Emily O'Reilly skriver, at folk i almindelighed, som måske ikke er klar over de delikate forhandlingsstrategier, kan blive ”alvorligt vildledt” af tilgængelige dokumenter hvis indrømmelser eller krav trækkes tilbage i en senere fase.

Men, påpeger Tony Bunyan fra Statewatch, det argument blev afvist af EU-domstolen i en principiel afgørelse i 2013 om aktindsigt i ministerrådets arbejdsgrupper:

”Offentligheden er fuldt ud kapabel til at forstå dette aspekt af forslag i lovgivningsprocessen,” fastslog Domstolen.

Men hverken Rådet, Parlamentet eller Kommissionen mener, at borgerne er i stand til at forstå, hvordan forhandlinger foregår.

Ombudsmanden placerer sig et sted midt i mellem de to holdninger:

Offentligheden har ret til indsigt i fire-spalters-dokumenterne, ”så hurtigt som muligt efter at forhandlingerne er overstået”, når hun frem til.

Derimod mener Emily O'Reilly, at datoer, dagsorden og udgangspositionerne ved trilogerne bør samles i en søgbar database og publiceres på en letforståelig måde, inden forhandlingerne går i gang. 

Demokratisk tilbageskridt

Hvorvidt O'Reillys anbefalinger har en chance for at blive gennemført vil stå en anelse klarere efter den 15. december. Til den tid skal Kommissionen, Rådet og Parlamentet have meldt tilbage om eventuelle tiltag for at imødegå hendes forslag.

Man kunne forestille sig, at Brexit, uenigheden om flygtningepolitik og eurokrisen har øget forståelsen for, at der kan være et behov for at styrke EU's legitimitet.

Det har ingen af institutionerne dog hidtil vist nogen interesse for.

I 2014 tog Eva Kjær Hansen, som formand for Europaudvalget, initiativ til et katalog med 23 anbefalinger til at styrke de nationale parlamenters rolle i EU, blandt andet ved at de løbende skulle informeres om trilogerne.

»Det er bare ikke sket noget. Min oplevelse er, at det var som at slå i en dyne,« siger hun i dag.

Ombudsmandens undersøgelse om trilogerne har stået på i et år. Resultatet med anbefalinger blev fremsendt i juli.

»Jeg må indrømme, at jeg ikke er bekendt med Ombudsmandens undersøgelse, men det burde jo i virkeligheden være Parlamentets medlemmer som følger sagen og rapporterer til os. Jeg er mildest talt forbavset over, at Parlamentet ikke tager den manglende åbenhed i trilogerne alvorligt – den her udvikling har virkelig været et demokratisk tilbageskridt,« siger Eva Kjer Hansen.

Læs mere

Ombudsmandens undersøgelse og anbefalinger:

http://www.ombudsman.europa.eu/en/press/release.faces/en/69214/html.bookmark

Statewatch’s kritiske analyse:

http://www.statewatch.org/analyses/no-296-trilogues-ombudsman.pdf