Magtkampen er først lige begyndt

Haves: Kransekagefigur. Mangler: Kransekagen. Nu skal EU i en fart opbygge et nyt forvaltningsapparat. Magtkampene i den nye udenrigstjeneste er langt fra et overstået kapitel.
Af Staffan Dahllöf
5. december 2009

Hvis EU var et land så ville Catherine Ashton kaldes udenrigsminister, og hendes embedsmænd og diplomater ville udgøre EU's udenrigsministerium.

Men helt så enkelt er det ikke.

De nye spilleregler i Lissabon-traktaten siger at EU skal optræde mere samlet udadtil, men »uden at berøre« medlemslandenes »retsgrundlag, ansvar og beføjelser« på området. Det står skrevet i en særlig erklæring til traktaten.

Derfor bliver Catherine Ashton kaldt for den højtstående repræsentant og ikke minister, og hendes forvaltning bliver kaldt Tjenesten for EU's Optræden Udadtil, eller lidt kortere Udenrigstjenesten.

Samtidig sker en slags sammensmeltning mellem dele af EU's udøvende magt, Kommissionen, og EU's lovgivende magt, Ministerrådet. Catherine Ashton bliver ikke kun 'højtstående repræsentant', men hun skal også være næstformand i Kommissionen.

Hvorvidt det reelt vil medføre en ny og anderledes optræden – EU som en global supermagt måske – står foreløbig skrevet i stjernerne.

Men arbejdet med at opbygge magtapparatet er gået i gang, og det er ikke en helt lille opgave.

»Sui generis«

Den nye tjeneste vil få 130 kontorer eller ambassader rundt i verden. De findes i og for sig i forvejen og kaldes for delegationer, men nu bliver de opgraderet og får en slags diplomatstatus. I medlemslandene kaldes de for repræsentationer, eller bare Kommissionskontorer.

Der skal altså ikke nødvendigvis opføres eller lejes nye bygninger, men personalet skal forstærkes eller delvist udskiftes.

Det gælder også for den centrale forvaltning i Bruxelles.

Her findes i forvejen Kommissionen med dens generaldirektorater og med kommissærer for eksterne relationer (Benita Ferrero-Waldner), udenrigshandel (Catherine Ashton), udvidelse (Olli Rehn) og udviklingsstøtte (Karel De Gucht).

Alle disse skal i større eller mindre grad aflevere indflydelse og personale til den nye udenrigstjeneste som skal være 'sui generis', latin for noget særligt, eller uden modstykke. I et arbejdspapir fra det svenske formandskab står der at tjenesten skal være autonom med hensyn til budget og personale.

Under Solanas hat

I Bruxelles findes også Ministerrådets sekretariat med den hidtidige højtstående repræsentant Javier Solana. Under ham sorterer et bureaukrati af ansatte.

De er i de fleste tilfælde ukendte for den bredere offentlighed, men kan findes under forkortelser som CMPD (Direktoratet for Krisestyring og Planlægning), CPCC (Den Civile Planlægnings- og Gennemførelseskapacitet), EUMS (Militærstaben), EDA (Forsvarsagenturet), PPEWU (Policyenheden for analyse og tidlig advarsel) og SitCen (Situationscentret, en slags efterretningscentral).

Solana har også specielle repræsentanter for 11 konfliktområder i verden som Sudan, Kosovo og Mellemøsten.

Dertil kommer det politiske beslutningsapparat under Ministerrådet med PSC (Den Udenrigs- og Sikkerhedspolitiske Komité), EUMC (Militærkomitéen) og mere end 30 underordnede arbejdsgrupper.

Men fordi den nye udenrigstjeneste skal være noget særligt – sui generis – er det ikke nok at slå udvalgte dele af Kommissionens og Ministerrådets eksisterende forvaltninger sammen.

Medlemslandene og deres udenrigsministerier skal også med.

Brok fra Parlamentet

Ifølge formandskabets oplæg skal personale fra medlemslandene udgøre mindst en tredjedel af den nye tjenestes personale. De tre kategorier (fra Kommissionen, Rådet og medlemslandene) skal behandles ens, de skal alle kunne rotere mellem forskellige poster, der skal være en geografisk balance og – så vidt muligt – en kønsmæssig balance.

Allerede her er der lagt op til et betydeligt tovtrækkeri om hvem der skal besætte hvilke stillinger.

Men yderligere en EU-institution blander sig i spillet, nemlig EU-Parlamentet. En betænkning fremsat af den tyske kristendemokrat Elmer Brok, og vedtaget med 424 stemmer mod 93, går ud på at Kommissionen skal have det administrative ansvar for den nye tjeneste.

Pointen med det forslag er at så vil tjenesten falde under Kommissionens budget, og den har Parlamentet indflydelse på.

Parlamentet vil også blive underrettet om udnævnelser til højere stillinger og have lov til at gennemføre høringer af kandidaterne, »hvis dette bliver fundet nødvendigt«.

Kort sagt prøver Parlamentet at få snor i den nye udenrigstjeneste.

Et par år

Hvor lang tid der vil gå inden den nye udenrigstjeneste er etableret og begyndt at fungere nogenlunde som det er tænkt, er der i sagens natur ingen som ved.

Mere eller mindre kvalificerede gæt går på et par år. Formandskabets arbejdspapir taler om en første statusrapport i 2012 og en mere omfattende revision i 2014.

Derimod er det ikke særligt sandsynligt at det som Per Stig Møller har beskrevet som institutionelt fnidder og paragraf-diskussioner skulle være et overstået kapitel.

Indenfor udenrigs-, sikkerheds- og forsvarspolitik indebærer den endelige vedtagelse af Lissabon-traktaten ikke afslutningen på en magtkamp mellem forskellige nationale og institutionelle interesser.

Her er den kun lige begyndt.